02-02-2011

Conférence de Cancun et mise en oeuvre du Grenelle de l’environnement

Mardi 18 janvier 2011

**Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire

Audition, ouverte à la presse, de Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement, sur le bilan de la conférence de Cancun et la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement

M. le président Serge Grouard. Madame la ministre, je vous remercie d’avoir répondu à l’invitation de notre commission.

Trois grands thèmes dominent l’ordre du jour, très riche, de cet après-midi. Tout d’abord, nous aimerions vous entendre sur l’après-Cancún et l’avant-Durban. Vous avez largement contribué, lors de la conférence de Cancún sur le changement climatique, à la résolution d’un désaccord qui risquait de devenir une impasse. Le succès important qui a été remporté mérite d’être confirmé lors de la réunion de Durban.

Il s’agit ensuite de la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, et plus particulièrement de la loi Grenelle II. Sur la méthode, il est évident que nous ne pourrons pas brosser aujourd’hui un panorama exhaustif de toutes les questions. Je vous propose donc de nous revoir dans un délai assez rapide pour approfondir ce que vous aurez pu nous dire aujourd’hui. Il importe en effet que nous puissions non seulement suivre la mise en œuvre de ce Grenelle, mais aussi mesurer ses effets concrets sur le terrain.

Nous souhaiterions enfin vous entendre sur la gestion des intempéries récentes.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement. Je vous remercie de votre accueil et j’accepte bien volontiers de revenir prochainement devant votre commission. Beaucoup de sujets nous occuperont en effet en 2011 : cette année verra s’achever un cycle ouvert à l’automne 2007 avec le Grenelle de l’environnement, qui s’est poursuivi avec les lois Grenelle I et II, puis la publication de plus de 200 décrets d’application, dont 135 à prendre en Conseil d’Etat en 2011.

Vous étiez présent à Cancún, Monsieur le président. Cette audition me donne l’occasion de remercier les parlementaires qui m’ont accompagnée, Bertrand Pancher et Philippe Tourtelier dans votre commission, mais aussi Aurélie Filippetti. Nous avons vécu des moments intenses. Tout l’enjeu de la conférence tenait à un objectif aussi simple que difficile : restaurer la confiance dans un système de négociation onusien ébranlé par la conférence de Copenhague. La présidence mexicaine a beaucoup œuvré en ce sens : elle a démontré que l’on pouvait déboucher sur un accord solide – bien qu’incomplet – en dépit de la règle de l’unanimité, qui prévaut pour toute négociation internationale. Il nous manquait en l’occurrence l’aval des Boliviens, mais l’accord a tout de même été obtenu.

Il s’agissait bien de restaurer la confiance mutuelle. Un certain nombre de pierres ont été posées. Je pense notamment au système d’enregistrement et de suivi des objectifs de réduction des émissions, pomme de discorde entre les États du sud et les économies émergentes d’un part, et les pays engagés dans la lutte contre le changement climatique, d’autre part.

Beaucoup de ce qui a été obtenu à Cancun participe de l’association des pays du Sud au processus de lutte contre le changement climatique. Nous avons avancé sur la lutte contre la déforestation, qui se mène principalement dans ces pays et à leur profit, sur l’adaptation, sur le transfert de technologies ainsi que sur la création d’un Fonds vert. Certes, il reste à alimenter celui-ci, mais il est créé et ses règles de gouvernance sont établies – ce qui était en soi un défi. En ce qui concerne ses moyens, 30 millions d’euros d’amorçage sont prévus, mais 100 milliards par an – dont l’essentiel devra provenir de financements innovants – sont attendus à l’horizon 2020.

Tels sont les acquis de Cancun, et ils méritent d’être salués, car leur absence aurait signifié l’échec du système de négociation onusien. Un certain nombre de délégations étaient d’ailleurs venues pour assister à son enterrement, non pour vivre cette renaissance ! Mais nous n’avons pas tout gagné pour autant. Le principal enjeu des négociations climatiques, en 2011, sera la suite du protocole de Kyoto. Certains États ont dit clairement, lors de la conférence, que rien n’était négociable en la matière. C’est le cas de la Russie, coutumière de ce type d’annonces, qui n’empêchent d’ailleurs pas de trouver des accords par la suite, mais aussi du Japon. J’en tire une conclusion personnelle : pour réussir une négociation avec les Japonais, il faut qu’elle ait lieu chez eux. C’est ainsi qu’ils avaient pris des engagements très forts lors du protocole de Kyoto, au-delà même de leurs capacités économiques et techniques –.

Quoi qu’il en soit, il faudra aboutir lors du sommet de Durban de décembre 2011. La période d’engagement du protocole de Kyoto s’achève en effet fin 2012. Si aucune suite ne lui est donnée d’ici là, nous n’aurons plus d’instrument contraignant. La convention climat est certes normative pour partie, mais elle ne fixe pas d’objectifs chiffrés. J’ajoute que la disparition des plafonds risque de conduire à un effondrement du marché du carbone, sur lequel nous misons pour le financement d’un certain nombre d’actions en direction des pays du Sud. C’est notamment sur la base du marché du carbone que les financements innovants doivent être mis en place. Bref, sans contrainte, il n’y a plus de marché du carbone, et sans marché du carbone, il n’y a plus de moyens ni de possibilité d’associer les pays du Sud : c’est l’ensemble d’un système, certes imparfait mais qui a le mérite d’exister, qui s’effondre.

Voilà donc l’enjeu de l’année 2011, sachant que le contexte est délicat au plan européen, puisque la présidence hongroise et la présidence polonaise qui lui succédera ne s’avouent ni l’une ni l’autre véritablement passionnées par les questions de développement durable.

2011 sera donc une année active sur le plan international. La France et le Brésil co-présideront au premier semestre le partenariat REDD + contre la déforestation. La France et le Kenya lanceront une initiative pour l’accès à l’énergie durable, notamment en Afrique : il s’agit de mobiliser des financements et de préfigurer ce que pourrait être l’association du secteur privé dans la perspective de l’abondement du Fonds vert. Le G8 et le G20 permettront également d’évoquer ces questions et la gouvernance mondiale en matière d’environnement. Cette année préparera enfin la conférence de Rio + 20, qui se tiendra en mai 2012 à Rio de Janeiro. Le seul sujet enregistré à ce jour est l’économie verte. Pour un sommet international marquant le vingtième anniversaire de la prise de conscience de 1992, cela me semble insuffisant. La France s’efforce donc de remettre à l’ordre du jour la gouvernance internationale de l’environnement : cette conférence sera le moment ou jamais pour une organisation mondiale de l’environnement, qui permettrait de renforcer le système. Il faut en effet rappeler que le suivi des protocoles et conventions est actuellement éclaté entre différents secrétariats.

J’en viens au Grenelle de l’environnement. Depuis 2007, un certain nombre de projets techniques ont mûri, et 2011 devrait voir la concrétisation du nouvel appel à projets de transports en commun en site propre, avec 600 millions d’euros. Différents projets d’ajustement en matière d’énergies renouvelables – éolien maritime, refonte du soutien à la filière photovoltaïque, nouveaux systèmes de promotion du biogaz, avec des tarifs de rachat adaptés aboutiront ; nous parlerons aussi ville durable, EcoCité, éco-quartiers. Je pense aussi à la dimension sociale du Grenelle de l’environnement, comme le programme « Habiter mieux », d’un montant de plus d’un milliard d’euros, financé conjointement par l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) et au titre des investissements d’avenir. Il s’agit d’un conventionnement avec les conseils généraux, qui permet de subventionner les travaux d’amélioration énergétique dans les logements des personnes qui, ne disposant pas d’une trésorerie suffisante, supportent des charges énergétiques qui grèvent lourdement leur budget.

Nous verrons aussi se conclure un projet antérieur au Grenelle, la cohorte ELFE –étude longitudinale depuis l’enfance, qui permet d’étudier l’influence de l’environnement sur la santé de l’enfant. À partir de l’automne, des caractères plus ou moins émissifs des matériaux de décoration et de mobilier seront publiés.

Je pense encore à des sujets qui intéressent le grand public, comme l’affichage environnemental. L’appel à expérimentation est en cours de dépouillement. L’expérimentation qui débutera cet été sera conduite à grande échelle – plus de 200 entreprises ont répondu – et dans l’idée, bien entendu, d’étendre la mesure ultérieurement. Il s’agit aussi pour nous de développer des emplois et des filières industrielles en France. Les projets que j’ai cités prennent tous en compte cet objectif, qui nous conduit à réajuster certains d’entre eux, par exemple dans le domaine photovoltaïque.

Nous entendons concrétiser tous ces projets en approfondissant l’esprit du Grenelle, qui est celui de la « gouvernance à cinq », sans jamais renoncer à la concertation avec les différents acteurs. Ce n’est pas toujours facile, d’autant qu’en matière environnementale, nous sommes toujours soumis à un effet de balancier lors des crises économiques. C’est le cas aujourd’hui, et nous abordons paradoxalement l’année 2011 dans un contexte où l’opinion publique y est moins réceptive que naguère. C’est pourquoi nous avons besoin de la mobilisation de votre commission. Nous avons 200 décrets à prendre, dont 135 en Conseil d’Etat, avec des consultations en amont. Certaines sont prévues par les textes – je pense à la commission consultative d’évaluation des normes lorsque le texte a un impact sur les collectivités territoriales. Compte tenu de l’ampleur du travail, il était acquis que nous aurions besoin d’un délai supérieur aux six mois dont dispose en principe le Gouvernement pour élaborer les textes d’application des lois. Nous nous y sommes attelés avec détermination. Le travail avance : j’espère avoir publié plus des trois quarts des textes en juillet prochain, et leur totalité d’ici la fin de l’année. J’entends le faire en privilégiant la transparence et la concertation. J’informerai régulièrement le Comité national du développement durable et du Grenelle de l’environnement et je souhaite, en particulier sur la partie réglementaire, pouvoir collaborer avec votre commission de manière efficace et permanente.

M. André Chassaigne. L’accord obtenu à Cancún a été salué par de nombreuses parties comme un pas en avant après l’échec de Copenhague. Il ne prend cependant qu’un seul engagement, celui de la création d’un Fonds vert de 100 milliards d’euros destiné à financer l’adaptation au changement climatique des pays du sud ainsi que le programme REDD. N’est-ce pas d’ailleurs un simple effet d’annonce, puisqu’on ne connaît pas les sources de financement ? Pouvez-vous nous en dire plus sur l’investissement financier de la France et sur ses objectifs ?

Par ailleurs, l’engagement avait été pris à Copenhague de limiter à deux degrés le réchauffement global des températures. Mais rien n’a été promis, notamment par les pays industrialisés, alors même que le protocole de Kyoto expire fin 2012. Aucune prolongation des engagements pays par pays n’est actée. C’est un recul par rapport au protocole de Kyoto, les grandes puissances semblant exclure tout cadre contraignant pour l’avenir.

En ce qui concerne le programme REDD, je souhaite savoir si une décision sera prise par la France et par l’Union européenne pour exclure les plantations de palmiers à huile du bénéfice du programme. Ce serait en effet un scandale au regard des effets catastrophiques de cette monoculture sur les populations et l’environnement des pays où elle est pratiquée.

J’en viens au Grenelle. Vous avez devancé ma première question en nous annonçant que plus des trois quarts des textes réglementaires devraient être publiés d’ici le mois de juillet. Je constate néanmoins qu’en décembre 2010, la moitié des décrets prévus – sur lesquels un engagement précis avait été formulé - n’avaient pas été édictés. Là encore, nous n’avons pas échappé à l’effet d’annonce, mais je reconnais que vous faites preuve d’une certaine transparence.

Ma seconde question porte sur la mise en place de dispositions permettant de contrôler la mise en œuvre de cet édifice réglementaire. Le nombre des emplois publics est en effet appelé à diminuer dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, même si on nous affirme que votre ministère jouit d’un sort particulier. De quels moyens de contrôle disposeront par exemple les communes pour vérifier sur le terrain la réalité des informations communiquées par les maîtres d’ouvrage et les travaux effectués ? Le problème se pose aussi en matière de diagnostic énergétique et de conseil en économies d’énergie, domaines où les entreprises fleurissent sans contrôle dans un marché livré à tous les abus.

(…)

Madame la ministre. Le Fonds vert n’est pas le seul résultat de Cancun, monsieur Chassaigne. Cette conférence a permis d’autres avancées, telles que le transfert de technologie, et surtout l’obligation pour les pays du Sud d’enregistrer et de publier leurs émissions de manière transparente, étape absolument nécessaire sur la voie des engagements de réduction.

En ce qui concerne le financement du Fonds vert, je ne vous cache pas que l’abondement de cent milliards de dollars annuels à compter de 2020 n’est pas acquis. Je pense que l’essentiel viendra de modes de financement innovants, domaine dans lequel la France a lancé, sous l’autorité de Philippe Douste-Blazy, des expériences intéressantes qu’elle doit partager au niveau mondial. Quant au financement du fonds d’amorçage, la France en prend sa part, comme l’Union européenne en général, à l’exception des Italiens à la contribution desquels il manquait quelques millions d’euros.

Si Cancun n’a pas permis de donner une suite au protocole de Kyoto, il a apporté une nouveauté en ce qui concerne la trajectoire de réduction : s’accorder sur un pic d’émissions de gaz à effet de serre au niveau mondial. Cette nouveauté, qui peut paraître quelque peu absconse à qui n’a pas suivi ces discussions, est cependant importante, en ce qu’elle traduit la prise de conscience collective de la nécessité de définir une trajectoire contraignante de réduction des émissions de gaz à effet de serre. En effet, si le protocole de Kyoto prévoyait des engagements contraignants pour certains pays, il n’assignait aux autres que des objectifs lointains, parfois à l’horizon 2050. À cet égard, une trajectoire sur un horizon court, avec un pic d’émission avant 2020, constitue aussi une avancée.

La France est réservée sur la plantation de palmiers à huile et des critères ouvrant droit à crédits dans le cadre du processus de reforestation. La question n’est pas simple, ce dispositif visant à associer les pays du Sud en les intéressant à l’opération. Or ils sont très peu à envisager la forêt comme quelque chose qui peut être conservé en l’état – c’est le cas du Costa Rica ou d’une partie des pays du bassin du Congo. Mais ils sont nombreux à rechercher des modes d’exploitation plus ou moins durables, à condition qu’ils soient financés par le Nord. C’est un équilibre à trouver.

Nous avons transmis à votre commission un calendrier de publication des décrets d’application du Grenelle II, et je ne vois aucun inconvénient à ce qu’il soit plus largement diffusé. Pour certains, il s’agit de dates cibles, le processus de concertation ou l’interministériel pouvant demander un peu plus de temps. Les trois quarts doivent être publiés avant le mois de juillet 2011.

Les effectifs des personnels chargés du contrôle sont en augmentation dans certains cas, par exemple pour le contrôle des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) ou des sites Seveso. Avec Benoist Apparu, nous travaillons au moyen de contrôler la qualité du diagnostic de performance énergétique, obligatoire à l’occasion de la vente ou de la location d’un bien, qui ouvre droit à certaines majorations du prêt à taux zéro plus.

(…)

Pour en savoir plus : compte-rendu intégral sur le site de l’AN

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