08-08-2012

Convention sur la protection physique des matières nucléaires

Protection physique des matières nucléaires

Deuxième séance du mercredi 25 juillet 2012


M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi autorisant l’approbation de l’amendement à la convention sur la protection physique des matières nucléaires (nos 11, 125).

Présentation

M. le président. La parole est à Mme la ministre déléguée chargée des Français de l’étranger.

Mme Hélène Conway, ministre déléguée chargée des Français de l’étranger. Monsieur le président, madame la présidente de la commission des affaires étrangères, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, la protection physique des matières nucléaires et des installations nucléaires contre tout acte de malveillance ou terroriste est une responsabilité de l’État.

Chaque État doit en effet procéder à une évaluation, qui lui est propre, des menaces dirigées contre lui, et appliquer ensuite des mesures spécifiques en vue de protéger ces matières et installations et d’empêcher par ailleurs l’accès à ces dernières de personnes non autorisées.

Le caractère sensible des informations justifie que cette responsabilité ne puisse être déléguée à une entité supranationale ni même soumise à son contrôle.

Pour autant, le développement de la coopération internationale dans le domaine du nucléaire civil, ainsi que les obligations qui découlent des engagements internationaux de non-prolifération, ont conduit les gouvernements à négocier, sous les auspices de l’Agence internationale de l’énergie atomique, une convention internationale sur cette question.

Cette convention sur la protection physique des matières nucléaires, adoptée le 26 octobre 1979 et entrée en vigueur en 1991 en France, prévoit des niveaux communs a minima de protection physique des matières nucléaires en cours de transport international. Elle instaure en outre une coopération entre les parties pour empêcher des infractions liées à des matières nucléaires ou, le cas échéant, récupérer des matières qui ne seraient plus sous leur contrôle. Elle leur fait également obligation de réprimer dans leur droit interne les infractions commises.

Dans le contexte particulier faisant suite aux attentats du 11 septembre 2001 et à l’émergence de nouvelles menaces, une modification des dispositions du texte est apparue nécessaire, afin de renforcer les niveaux de protection physique applicables aux matières et installations nucléaires. Tel est l’objet de l’amendement adopté par consensus le 8 juillet 2005 lors d’une conférence diplomatique des États parties, et qui fait l’objet du projet de loi aujourd’hui soumis à votre approbation.

Cet amendement à la CPPMN vise plus particulièrement à répondre à trois grands objectifs : définir des principes généraux que doivent mettre en œuvre, dans toute la mesure du possible, les États parties ; étendre la liste des infractions qui doivent être incriminées dans la législation nationale des États parties ; élargir aux installations nucléaires le dispositif de protection initialement prévu pour les seules matières nucléaires.

L’approbation de l’amendement à la CPPMN présente un intérêt majeur pour notre pays. La France possède en effet sur son territoire de nombreuses installations nucléaires dans lesquelles des quantités importantes de matières nucléaires sont mises en jeu. Elle coopère également avec de nombreux pays dans le domaine du nucléaire civil et met en œuvre, à ce titre, des transports internationaux de matières nucléaires par voies terrestre, maritime ou aérienne.

Une coopération étroite est donc indispensable dans le domaine de la protection physique, avec les pays de provenance ou de destination de ces matières nucléaires.

L’approbation de cet amendement par la France contribuera au renforcement de la sécurité des matières et des installations nucléaires au niveau international, ainsi qu’à la lutte contre la menace terroriste et la prolifération des armes de destruction massive.

Telles sont les principales observations qu’appelle l’amendement à la convention sur la protection physique des matières nucléaires qui fait l’objet du projet de loi aujourd’hui proposé à votre approbation. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et GDR.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur de la commission des affaires étrangères.

M. Guy-Michel Chauveau, rapporteur de la commission des affaires étrangères. Monsieur le président, madame la ministre, madame la présidente de la commission, mes chers collègues, ce projet de loi autorise l’approbation d’un amendement, adopté le 8 juillet 2005, à la convention sur la protection physique des matières nucléaires, datant elle-même de 1979 et entrée en vigueur en 1991 pour la France.

Je ne reviens pas sur les stipulations de cette convention déjà évoquées, sauf pour rappeler l’objet de la protection physique : elle vise à mettre les matières nucléaires à l’abri de tout acte de malveillance et de toute utilisation illégale. Sont concernées des matières fissiles permettant la fabrication d’armes nucléaires, notamment le plutonium, l’uranium 233 et l’uranium enrichi.

Une première conférence d’examen, réunie en 1992 pour évaluer l’application et la pertinence de cette convention, n’avait pas conclu à la nécessité d’apporter des modifications. Le contexte a toutefois changé dans des proportions considérables.

Tout d’abord, les années 1990 ont vu le développement d’un trafic illicite de matières radioactives qui témoigne de défaillances graves dans le domaine de la protection physique. Une partie des nombreux cas signalés à l’AIEA, dans le cadre de la base de données du trafic illicite, concerne des matières utilisées en médecine ou dans l’industrie, posant surtout des problèmes en termes de santé publique. D’autres cas sont encore plus inquiétants, car ils concernent des matières à usage militaire, voire de qualité militaire, posant un sérieux problème en termes de prolifération.

Depuis les attentats du 11 septembre 2001, les risques de terrorisme nucléaire sont également devenus un grave sujet de préoccupation pour la communauté internationale. Une convention relative à la répression des actes de terrorisme nucléaire a d’ailleurs été adoptée en 2005 et on ne peut que souhaiter sa ratification rapide.

Dans ce domaine, le risque principal n’est pas tant l’acquisition ou la fabrication d’armes nucléaires par des groupes terroristes, car il y faudrait la complicité d’un État, que la commission d’attentats au moyen de bombes dites sales, diffusant des matières radioactives.

À cela s’ajoutent les risques d’attaques contre des installations nucléaires, qui ont été étudiés par un groupe de travail constitué dans le cadre de l’Union européenne. Divers scénarios ont été envisagés, notamment le crash d’avions détournés, des intrusions dans les installations nucléaires ou encore des attaques informatiques.

C’est au regard de ces risques que nous devons apprécier la portée de l’amendement dont nous débattons ce soir.

Tout d’abord, il étend le champ d’application de la convention aux matières nucléaires en cours de stockage, d’utilisation et de transport au plan national. Les applications militaires demeurent exclues pour des raisons que l’on peut comprendre.

L’amendement consacre ensuite douze principes fondamentaux, issus d’un important travail normatif réalisé dans le cadre de l’AIEA et qui sont détaillés dans le rapport. En raison de divergences sur leur portée juridique et du souhait de certains États de conserver une grande flexibilité, ces principes doivent être appliqués « pour autant qu’il soit raisonnable et faisable », indique le texte. Ils n’ont donc pas de valeur contraignante, mais ils serviront de référence au plan international pour le renforcement des dispositifs de protection physique.

L’amendement introduit par ailleurs de nouvelles infractions à réprimer et il étend la coopération entre les parties, notamment en matière d’extradition. Vous me permettrez, mes chers collègues, de renvoyer à mon rapport sur ces points.

Pour toutes ces raisons, l’amendement constitue un progrès utile par rapport à la convention initiale, même s’il ne devrait pas avoir de conséquences dans notre droit : selon l’étude d’impact qui accompagne le projet de loi, ses exigences sont déjà satisfaites.

En effet, les infractions nouvelles sont déjà incriminées à l’identique dans notre droit ou couvertes de manière satisfaisante par un ensemble de textes. Par ailleurs, la France dispose d’un arsenal complet et éprouvé pour la protection physique des matières nucléaires, instauré en 1980 et régulièrement révisé. La France a d’ailleurs fait l’objet d’une évaluation dans le cadre de l’AIEA au second semestre 2011, qui a conclu à la robustesse de son dispositif.

Pour d’autres pays, dont le cadre législatif et réglementaire ne serait pas aussi développé, on peut espérer que l’amendement aura un impact positif. Néanmoins, nous ne disposons pas d’évaluations précises sur l’application de la convention à l’étranger. C’est mon premier regret : l’amendement ne permet en aucune façon d’avancer dans ce domaine. Il était sans doute nécessaire de ménager la souveraineté des États, mais des régimes de contrôle assez intrusifs ont été adoptés sur des sujets très proches et très sensibles tels que la lutte contre la prolifération des armes nucléaires et la sûreté. Il est dommage de ne pas avoir suivi ces exemples.

Autre regret : l’amendement ne concerne que les matières nucléaires et non les matières radioactives. Or, ces dernières peuvent être utilisées pour fabriquer les bombes radiologiques que j’évoquais tout à l’heure. D’ailleurs, la convention relative à la répression des actes de terrorisme nucléaire leur est applicable.

Enfin, seul un nombre limité des parties à la convention initiale a ratifié l’amendement : 56 États sur 145, soit beaucoup moins que le seuil des deux tiers prévu pour son entrée en vigueur.

Bien sûr, ces réserves ne me conduisent pas à vous demander de rejeter le projet de loi. Tout progrès est bon à prendre dans ce domaine. L’adoption de cet amendement constituera un signal politique vertueux qui soutiendra les efforts très nombreux déployés par l’AIEA, que ce soit par des recommandations pour l’établissement des régimes nationaux de protection physique, par des offres de formations pratiques, par la mise à disposition de services d’évaluation ou encore par la sécurisation de sources radioactives dans certains États.

Sous ces observations, la commission des affaires étrangères a adopté le projet de loi autorisant l’approbation de l’amendement à la Convention sur la protection physique des matières nucléaires et je vous invite, mes chers collègues, à faire de même (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et GDR.)

Discussion générale

(…)

Mme la présidente. La parole est à M. André Chassaigne.

M. André Chassaigne. Madame la présidente, madame la ministre déléguée, monsieur le rapporteur, chers collègues, ce projet de loi d’approbation de l’amendement à la convention sur la protection physique des matières nucléaires nous permet de débattre à nouveau de la question de l’énergie nucléaire.

Bien évidemment, tout doit être fait pour assurer un niveau maximal de sûreté pour nos installations, qu’elles soient militaires ou civiles, sans oublier les convois de transport de matières nucléaires.

La catastrophe de Fukushima, provoquée par un séisme, a été révélatrice de graves carences. L’incapacité du gestionnaire privé, TEPCO, a rappelé l’exigence d’une amélioration drastique des processus de sûreté en vigueur sur les sites de production d’énergie nucléaire pour maîtriser cette technologie.

Mais les événements naturels exceptionnels – séismes, inondations, canicules – ne sont pas les seuls dangers. Tout l’objet de ce projet de loi est de prendre en compte d’autres formes de périls : les sabotages et les attentats dits terroristes. C’est bien la sécurisation des sites qui est en jeu.

Restaurer la confiance du public envers l’énergie nucléaire, tel est le défi auquel l’ensemble de la filière nucléaire doit s’atteler d’urgence, selon l’Agence internationale de l’énergie atomique, qui affirme vouloir « responsabiliser » les opérateurs industriels, censés tirer les premiers les conclusions de la catastrophe de Fukushima.

Quant à l’amendement à la convention de 1979, que nous examinons aujourd’hui, il trouve son origine dans les événements du 11 septembre 2001, qui ont suscité des inquiétudes fortes et qui lui ont donné toute sa pertinence. Force est de le constater : aucune de nos installations nucléaires n’est conçue pour résister à un attentat semblable à celui du 11 septembre.

Du reste, les stress tests de l’autorité de sûreté nucléaire ne prennent pas en compte ce cas de figure.

Cette insuffisance est d’autant plus regrettable que la chute d’un avion n’est pas nécessairement terroriste. Elle peut être purement accidentelle.

Certes, pour empêcher qu’un crash aérien se double d’un accident nucléaire, le survol des sites nucléaires les plus importants est aujourd’hui interdit en France, dans un rayon de 10 kilomètres et à une hauteur de 1 000 mètres, mais cette interdiction n’est que théorique. Les survols de sites censés être hautement sécurisés interviennent à intervalles réguliers. Ils sont le fait d’organisations non gouvernementales désireuses de prouver les failles des dispositifs de sécurité en vigueur sur les sites concernés. Ainsi, à la fin de l’année 2011, un engin est parvenu à survoler pendant plusieurs minutes, sans être inquiété, le site de La Hague où sont stockés des centaines de tonnes de déchets radioactifs en attente de retraitement. La centrale de Nogent-sur-Seine, qui a la particularité d’être la plus proche de la capitale, a également été le lieu d’une intrusion collective. Il y a moins de trois mois, en mai, c’est la centrale de Bugey qui était survolée grâce à un parapente à moteur avec atterrissage sans encombre sur le site.

D’autres actes, d’un tout autre ordre, parce que purement malveillants, sont à déplorer. On dénombre dans le monde, selon un expert indépendant, des centaines de cas de vol de matières radioactives, qui sont ensuite vendues sur le marché noir. Des malfaiteurs tentent parfois de faire passer leur butin, en général des déchets radioactifs, pour des matières utilisables dans la fabrication d’explosifs nucléaires. Il s’agit parfois même réellement d’uranium enrichi ou de plutonium.

À l’heure où la question de la sécurité des installations nucléaires fait régulièrement la une de l’actualité, en France comme ailleurs, les enjeux sont considérables.

L’amendement dont nous débattons contient plusieurs éléments visant à mieux protéger les matières nucléaires. Il définit les principes généraux que les États parties doivent mettre en œuvre, étend la liste des infractions qui doivent être incriminées dans la législation nationale des États parties, élargit à toutes les installations nucléaires le dispositif de protection initial, et améliore la coopération internationale aussi bien entre les parties qu’entre ces dernières et les organisations internationales, principalement en ce qui concerne les échanges d’information.

Bien entendu, ce programme est faiblement contraignant pour les États. Les susceptibilités des uns et des autres ont en effet été soigneusement ménagées, afin qu’un consensus international se dégage. Cela donne une idée des difficultés rencontrées par l’AIEA pour convaincre ses 151 membres de lui confier, en matière de sûreté des installations nucléaires, le même pouvoir coercitif qu’elle exerce en matière de lutte contre la prolifération. Elle pourrait ainsi forcer les États à coopérer, à suivre des recommandations strictes et à satisfaire aux critères de sécurité internationaux les plus rigoureux. L’AIEA n’a, à l’heure actuelle, toujours pas résolu ce problème.

La France, par rapport aux autres pays, se doit d’être doublement vigilante en matière de protection des matières nucléaires. Notre positionnement dominant en matière de retraitement des déchets nous expose en effet à plus de risques.

L’avance de la France sur le marché du retraitement des déchets nucléaires se traduit par de fréquents transports de combustible nucléaire usé, de matières recyclées et de déchets, en provenance et à destination des clients d’AREVA, qui traversent une partie de la France et d’autres pays. La protection de ces convois est d’ailleurs également visée par la convention.

Le site de La Hague lui-même a été survolé sans aucune difficulté, comme l’a rappelé Denis Beaupin il y a un instant. Selon un rapport – certes contesté – datant de la fin de l’année 2001, le crash d’un avion de ligne sur une seule des piscines de refroidissement de cette centrale pourrait conduire à un relâchement de césium dans l’atmosphère 60 fois supérieur à celui qu’a provoqué la catastrophe de Tchernobyl. On mesure dès lors l’importance des efforts à fournir pour garantir véritablement la sécurité du site.

À ce titre, la durée de vie des déchets nucléaires nécessite une sécurisation sur plusieurs dizaines d’années, et même sur des durées pouvant dépasser les centaines d’années. Comment envisager la protection physique des déchets radioactifs sans maîtrise publique de l’industrie nucléaire ?

La maîtrise publique est indispensable pour empêcher le captage par les appétits privés des ressources financières nécessaires à la recherche et au développement d’énergies nouvelles. Elle est aussi indispensable à la péréquation des tarifs, aux mutualisations et aux coopérations industrielles. Elle est seule à même de soutenir l’ambition des programmes de transition énergétique, en faisant prévaloir l’intérêt général et le droit de tous à l’énergie sur les logiques financières de rentabilité.

C’est précisément la logique court-termiste de la rentabilité qui conduit à l’abaissement des procédures de sécurité. Sous-traitance, filialisation, privatisation, réduction des coûts et des personnels : tout concourt, dans la logique du profit, à corroder l’exigence de sécurité. Ainsi, l’industrie nucléaire française fait appel à un nombre croissant de prestataires de service pour effectuer des opérations de maintenance aussi cruciales que dangereuses, en un temps toujours plus réduit, sous une pression toujours plus forte, et avec un personnel à la formation souvent insuffisante. Vingt mille personnes seraient employées par ces prestataires, dont 17 % d’intérimaires et de CDD sur lesquels se reporte désormais la responsabilité des dysfonctionnements. EDF se décharge en effet sur eux par le jeu de la sous-traitance.

Alors que la présente convention organise la coopération internationale en matière de protection physique des matières nucléaires, l’Union européenne, par le biais des directives sur l’énergie, organise concomitamment la mise à bas des normes de sécurité en promouvant la filialisation et la privatisation du secteur de l’énergie dans les pays membres.

Il y a quelque chose de paradoxal à autoriser, d’un côté, le dégagement de profits et de dividendes pour les actionnaires des grandes multinationales de l’énergie, et de l’autre, à vouloir renforcer la lutte contre les incursions, les sabotages ou les actes terroristes visant des installations nucléaires !

La recherche de la sécurité maximum pour l’industrie nucléaire exige la maîtrise publique à 100%, excluant ainsi tout critère de gestion de type privé. Vous l’avez compris, pour les députés que je représente, la seule réponse qui vaille aux défis de la sûreté et de la sécurité nucléaires est la création d’un véritable service public, à travers la constitution d’un pôle public de l’énergie émancipé des logiques financières.

Ce pôle serait doté des capacités d’investissement nécessaires pour soutenir la recherche, promouvoir un plan industriel de développement des énergies renouvelables, et développer de nouvelles capacités de production, tout en maintenant un coût d’accès à l’énergie acceptable pour tous les usagers.

Il s’agirait également de fédérer tous les acteurs de la filière énergétique, qu’ils relèvent de la recherche, de la production ou de la distribution de l’énergie – et en premier lieu EDF, GDF, le CEA et AREVA – pour aller vers une nouvelle forme de nationalisation. L’Autorité de sûreté nucléaire, et l’Institut de recherche en sûreté nucléaire qui lui apporte un soutien technique, doivent rester, en toute indépendance, les outils de contrôle de la sûreté et de la radioprotection.

L’ASN rappelle, à juste titre, que la sûreté ne dépend pas seulement de conditions technologiques, mais repose fondamentalement sur les hommes. Ainsi nous exigeons, à nouveau, le renforcement des effectifs qualifiés et un haut niveau de garanties sociales pour l’ensemble des salariés concernés par l’exploitation, la maintenance et la sécurité des centrales, comme pour les installations du cycle du combustible, de la mine au traitement des déchets.

Les députés du Front de Gauche voteront en faveur du présent texte, comme l’ensemble du groupe GDR. (Applaudissements sur les bancs du groupe GDR.)

(…)

M. le président. La discussion générale est close.

La parole est à Mme la ministre.

Mme Hélène Conway, ministre déléguée. Je tiens à remercier les différents orateurs et particulièrement M. le rapporteur, Guy-Michel Chauveau, pour le travail de qualité – je parlerai même de travail de pédagogie – qu’il a accompli sur un sujet aussi technique.

Monsieur le député Bataille, vous avez justement rappelé que sept années ont été nécessaires pour mettre pleinement en accord notre législation interne avec les exigences de ce texte. Mais la France n’aura pas attendu cette ratification pour montrer l’exemple. Ainsi, en 2011, nous avons demandé à l’Agence internationale de l’énergie atomique qu’elle procède, sur notre territoire, à l’évaluation des mesures nationales de sécurité. Les résultats sont probants et à l’honneur de notre dispositif national, ce qui peut, je le pense, rassurer M. le député Chassaigne.

Par ailleurs, dans tous les accords bilatéraux de coopération dans le domaine de l’utilisation pacifique de l’énergie nucléaire, la France demande à ses partenaires de respecter les plus hauts standards en matière de sécurité nucléaire. Je comprends que certains préféreraient un système international de surveillance de la mise en œuvre de ces mesures ; il existe même s’il n’est pas contraignant. Je pense, par exemple, aux deux sommets sur la sécurité nucléaire – Washington en 2010 et Séoul en 2012 – au cours desquels la France a plaidé pour une attention accrue à la sécurité des matières radiologiques. Je pense aussi au rapport annuel de l’AIEA sur la gestion de la sécurité nucléaire.

Grâce à cette ratification, la France pourra mener une politique active de promotion de cet outil et pourra aussi aider nos partenaires à mettre en œuvre les mesures de sécurité répondant aux plus hauts standards. Ce dispositif serait utilement complété par la ratification de la convention des Nations unies sur les actes de terrorisme nucléaire. Je ne peux que m’associer aux députés Chanteguet et Baupin pour souhaiter son examen rapide.

Notre pays bénéficiant d’une expertise reconnue dans le domaine du nucléaire civil, sa voix portera maintenant d’autant plus grâce à la ratification de ce texte.

Article unique

(L’article unique est adopté.)

Vote sur l’ensemble

M. le président. Je ne suis saisi d’aucune demande d’explication de vote. En conséquence, je mets aux voix l’ensemble du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.)


Voirle compte-rendu intégral sur le site de l’AN.

Pour en savoir plus : André Chassaigne - AC

Imprimer