08-02-2011

Financement des associations de protection de la nature et de l’environnement

Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire

Présentation du rapport de la mission d’information sur les modes de financement et de gouvernance des associations de protection de la nature et de l’environnement

M. le président Serge Grouard. Nous allons procéder à l’examen des conclusions de la mission d’information sur le financement et la gouvernance des organisations de protection de l’environnement. Je remercie les rapporteurs d’avoir prévu et distribué une synthèse de leurs dix-huit recommandations sur le contrôle, la transparence, le financement et toutes les problématiques auxquelles sont confrontées les associations aujourd’hui.

M. Jean-Marie Sermier, rapporteur. Geneviève Gaillard et moi avons travaillé à un rythme relativement soutenu pour ce rapport d’information. Son principe a été décidé à l’été dernier, nous avons commencé nos auditions le 5 octobre pour les achever le 22 décembre. Entre-temps, nous avons rencontré près de vingt-cinq spécialistes du monde associatif dans le secteur de la protection de l’environnement : les principales associations et fondations bien sûr, mais aussi les hauts fonctionnaires en charge du dossier au ministère de l’environnement et des observateurs, des auditeurs, des organismes de contrôle.

En préalable à notre propos, je tiens à dire que nous avons abordé la mission qui nous a été confiée avec la plus grande humilité. Un sondage vieux de quelques mois a indiqué que les associations bénéficient de la confiance de 83% des Français sur la question de la biodiversité, contre 68% pour les collectivités locales et seulement 32% pour le Gouvernement. Je ne doute pas que les chiffres nationaux vont s’améliorer rapidement puisque notre commission a lancé récemment une mission d’information sur la biodiversité : mission brillamment rapportée par Geneviève Gaillard et tout aussi brillamment présidée par le Président Grouard. Mais enfin, les faits sont là : en matière environnementale, les associations ont une cote d’amour qui ne doit rien au hasard et qui mérite le respect.

Nous nous sommes intéressés aux conditions de gouvernance et de financement de ces associations et fondations. L’ensemble du secteur associatif avait été étudié, de façon très approfondie, par notre collègue Pierre Morange au nom de la commission des affaires sociales il y a deux ans. Nous nous référons souvent à ses travaux, dont nous partageons les conclusions. Cette base nous a permis de travailler davantage à la spécificité des associations environnementales.

Il y a une particularité des organisations environnementales ; elle résulte de notre vote : c’est leur participation, en vertu de la loi Grenelle II, à la décision publique. Nous avons créé un nouveau droit, il crée à son tour de nouvelles obligations en termes d’exemplarité et de représentativité. Notre collègue Bertrand Pancher a déjà réfléchi à la question dans son rapport au nom du COMOP 24 du « Grenelle de l’environnement ».

Les organisations environnementales vont avoir un poids, plus que les associations actives dans d’autres domaines, plus même que dans les ministères qui agréent eux aussi des associations. Nous reviendrons à cette question de l’agrément environnemental qui a pour le secteur une importance capitale.

Nous avons en particulier cherché à nous assurer que la parole des organisations reflétait bien l’intérêt général, que leur organisation respectait les principes de l’intérêt général, et que leur financement ne les mettait pas en porte-à-faux par rapport à l’intérêt général.

Nous avons mis le doigt sur des situations assez étonnantes. Ainsi, nous avons rencontré une fondation de protection de l’environnement – celle de Nicolas Hulot – dont EDF et L’Oréal sont des administrateurs et des financeurs importants. Peut-on, dans ces conditions, tenir un discours neutre sur les choix énergétiques et sur les pratiques de vivisection dans l’industrie des cosmétiques ? Nous avons appris que Yann Arthus-Bertrand, président de la fondation Goodplanet, soutient l’organisation de la coupe du monde de football de 2022 au Qatar, gâchis énergétique plusieurs fois évoqué en ces lieux. Le Qatar a par ailleurs financé la traduction en arabe de son film Home. Est-ce une bonne politique ?

Je ne vous le cache pas : autant Geneviève et moi avons relativement peu à dire sur les associations, qui représentent leurs adhérents et qui sont une expression de la démocratie, autant nous sommes plus circonspects sur le poids médiatique acquis par les fondations qui ne représentent souvent qu’une dizaine de personnes et leurs amis.

Je voudrais conclure cette brève présentation en disant un mot des financements. Le budget total des associations dans notre pays, c’est 60 milliards d’euros. C’est un chiffre impressionnant. La protection de l’environnement, là-dedans, pèse très peu : c’est un secteur qui est héritier des sociétés savantes de zoologie, mais qui s’est orienté récemment, dans les années 1970, vers le grand public et vers l’appel à la générosité des particuliers. Il apparaît à peine dans les organisations d’associations qui organisent un contrôle entre elles – le Comité de la Charte – et qui planifient les opérations de collecte – France Générosités.

Mais de l’avis général, parce que les problèmes environnementaux sont majeurs et médiatisés, c’est un secteur qui a une marge de progression importante. Les dons qu’il reçoit augmentent plus vite que la moyenne des associations : + 14 % entre 2008 et 2009 contre + 2 %. Il y a donc beaucoup d’argent en jeu. Nous formulons des propositions pour éviter l’irruption de margoulins. Il n’y a pas besoin de rappeler le désastre de l’ARC. Nous souhaitons éviter que des scandales ne ruinent la cause de l’environnement dans l’opinion.

Nous avons pris soin de regrouper les dix-huit propositions que contient le rapport à la fin de celui-ci. Je vais céder la parole à ma collègue Geneviève Gaillard pour qu’elle vous expose la démarche qui a été la nôtre, et qui tranche, je crois, car nous concluons à l’absence de nécessité d’une loi. C’est pour moi l’occasion de la remercier directement, et au compte-rendu, du travail que nous avons effectué ensemble. Il a été long et passionnant. Nous n’avons pas toujours été d’accord dans nos approches, mais nous avons su mettre en avant nos convergences.

Mme Geneviève Gaillard, rapporteur. Je vais à mon tour remercier Jean-Marie Sermier. Nous avons bien travaillé malgré des approches initiales différentes, mais la discussion a permis d’aboutir à ce rapport qui nous rassemble.

Nous avons effectivement été humbles dans notre regard sur le fonctionnement des associations, mais nous avons surtout été respectueux de cette grande liberté républicaine, le droit d’association de la loi de 1901. Il n’a jamais été question de la restreindre car les associations créent du lien sur notre territoire, et nous savons à quel point c’est essentiel dans nos collectivités et pour nos concitoyens. C’est une représentation de la démocratie qu’il n’est pas question d’enfermer pour que s’expriment seulement les opinions qui confortent les nôtres. Les associations critiquent le politique : c’est légitime, c’est souvent mérité, reconnaissons-le.

Nous avons axé notre travail sur les questions de gestion, de gouvernance et de financement. Nos auditions et nos recherches nous permettent de tordre le cou à une rumeur. La loi de 1901 pose une liberté pratiquement totale, mais les associations sont contrôlées, très contrôlées, excessivement contrôlées parfois : parce qu’elles reçoivent des dons du public, parce qu’elles reçoivent des subventions, parce qu’elles candidatent à des marchés, parce qu’elles emploient des salariés, parce qu’elles sont agréées, parce qu’elles sont reconnues d’utilité publique, parce qu’elles doivent avoir un commissaire aux comptes.

Des contrôles, il y en a beaucoup, presque trop. Les fonctionnaires et les autorités qui en ont la charge reçoivent tellement de documents sur les comptes et les activités que le classement vertical succède à la lecture diagonale. En fait, tout le monde peut savoir exactement ce que fait et comment dépense une association de taille importante. Mais c’est un travail prenant et peu de gens sont prêts à l’assumer.

Il était hors de question pour nous d’en rajouter. Nous avons préféré appeler à la responsabilité des acteurs. Personne ne contrôle mieux les associations que les membres qui assistent aux assemblées générales. Jean-Marie a parlé des fondations, c’est vrai qu’elles posent un problème : elles n’ont pas d’adhérent. Leur action est légitime, elles font beaucoup pour la promotion de l’environnement. Mais on ne peut se satisfaire d’un conseil d’administration coopté dans lequel les représentants de droit de l’Etat ont parfois l’attitude des muets du sérail et ne réclament surtout aucune responsabilité supplémentaire.

Nos recommandations tiennent, chacun choisira le mot qui lui convient le mieux, à l’éthique, à la morale et à la vertu. Notre enquête n’a révélé aucune faute, mais elle nous a placés face à des conflits d’intérêt dont la persistance est préjudiciable à la bonne réputation des organisations associatives. Des guides de bonnes pratiques existent. C’est à chacun de s’y référer, pour un secteur plus juste.

Les associations et les fondations bénéficient d’un régime fiscal particulièrement favorable qui se justifie par leur engagement désintéressé. Parce qu’elles doivent diversifier leurs ressources financières et ne plus dépendre de subventions, beaucoup se lancent dans des activités économiques. Attention ! Il ne s’agit pas de créer des entreprises libérées du droit des sociétés. Une activité économique complémentaire, c’est légitime ; une activité économique à titre principal, c’est un dévoiement de la loi de 1901.

Il aurait été possible de durcir les contrôles a priori et a posteriori. Jean-Marie Sermier et moi n’y sommes pas favorables : d’abord parce que ce n’est pas efficace, ensuite parce que ça revient à tuer les petites structures, sans expertise technique, qui font la richesse du tissu associatif. Une convention d’objectif, c’est bien pour tracer la dépense publique, mais ça représente 500 euros de frais pour l’association. Les petites renoncent avant même de demander. Ce n’est pas le modèle que nous voulons.

Je vais conclure sur l’agrément environnemental qui est décerné par les autorités, ministère ou préfecture suivant la taille. C’est un outil fantastique, qui permet au public d’identifier immédiatement la crédibilité d’une association, et à l’Etat de vérifier sa bonne gestion. Cet agrément a permis de structurer le secteur associatif de l’environnement. Il est aujourd’hui critiqué, notamment parce qu’il est dans la pratique acquis une fois pour toutes.

Les décrets prévus par la loi Grenelle II devraient le réformer pour introduire une clause de revoyure. C’est une bonne chose. Ce sera aussi la base de la représentativité qui appellera des organisations à participer à la décision publique dans des instances consultatives de façon systématique.

Le gouvernement s’oriente sur une représentativité fondée sur le nombre d’adhérents et de donateurs. En tant que démocrate, je suis d’accord avec ce principe. Mais je trouve dommage qu’il vienne à exclure des associations de taille modeste qui détiennent une expertise appréciable dans un domaine précis. Je pense à des sociétés savantes. Je pense aussi à cette association de protection du loup, de l’ours et du lynx que nous avons entendue : en toute logique, elle compte peu de membres qui, pour des raisons évidentes, se concentrent dans les Alpes et les Pyrénées. Cette association ne rassemblera jamais des dizaines de milliers de personnes, mais c’est un acteur majeur. Il faut que le décret reconnaisse cette dimension d’expertise à côté de la force du nombre. Évitons un regroupement forcé des associations, chacune a son objectif et sa légitimité : il n’est pas question d’en faire un ensemble unique pour des raisons de commodité.

Enfin, je précise que notre rapporteur n’a pas abordé les associations de riverains, dont nous jugeons qu’elles poursuivent un objectif extérieur à la protection environnementale.

Nous sommes maintenant prêts à répondre à vos questions.

(…)

M. Jean Lassalle. Je suis agréablement surpris de ce rapport et de la qualité du travail parlementaire que conduit notre commission. Ce travail est tout à fait central.

J’ai bien entendu les présentations de nos rapporteurs. Je suis satisfait qu’ils distinguent les petites associations, actives sur nos territoires, et les grosses structures dont les budgets et les objectifs sont très différents. Ensuite, il faut faire la part des choses entre les associations et les fondations. Les chiffres que vous avez mentionnés sont importants : soixante milliards d’euros. Vous avez aussi signalé que ces associations ont la confiance des Français ; en témoigne la présence de leurs dirigeants au sommet des palmarès de popularité que publie régulièrement la presse.

Il me semble que nous, élus de la nation, avons une responsabilité morale et politique majeure. C’est bien de porter des combats avec ses moyens ; encore faut-ils que ces moyens soient assumés. Quand Veolia et EDF financent Nicolas Hulot, que sait-on de leurs actions et que pensent les Français d’un tel mécénat d’entreprise ? La législation actuelle lui est très favorable après la loi TEPA : la défiscalisation peut atteindre 66 %. C’est considérable, d’autant plus que le sujet tient aujourd’hui une place importante pour l’opinion et qu’il détermine en partie l’agenda politique national. Vous auriez d’ailleurs pu auditionner sur ce point M. Alain Lambert qui avait, il y a quelques années, commandé un rapport à l’inspection générale des finances fortement critique.

En tout cas, je ne crois pas que ces éléments permettent de conclure à l’opportunité de laisser la législation en l’état. Je soutiens les propositions que vous formulez, mais c’est soit trop, soit pas assez. Je demande, M. le Président, la création d’une commission d’enquête sur les activités et les financements des associations et des fondations de grande dimension. Il y a là tous les prémices d’un scandale majeur qui ne manquera pas d’éclater dans les années à venir.

(…)

M. André Chassaigne. Il faut souligner combien la vie associative est importante pour notre démocratie. Dans le domaine environnemental, les associations apportent un angle d’analyse différent et un approfondissement. Elles ont favorisé des prises de conscience qui ne seraient pas venues aussi rapidement en leur absence.

Cela n’empêche pas les difficultés, qui peuvent aller jusqu’à l’instrumentalisation – consciente – des grandes associations environnementales. En premier lieu, elles sont utilisées comme filtre démocratique : au lieu de solliciter le peuple, on considère que la parole des associations vaut expression de la parole démocratique. C’est un faux-semblant qui arrange, évidemment, ceux qui craignent le peuple.

Je vois une seconde instrumentalisation, qui consiste à limiter les politiques publiques dans le domaine de la recherche. L’expertise des associations – qui est réelle, en témoigne la présence parfois en leur sein de scientifiques de très haut niveau – est utilisée en substitution d’une expertise publique qui disparaît faute de moyens.

Enfin, je considère que ces associations sont le moyen, pour le système capitaliste, de masquer les effets dévastateurs de son fonctionnement sur les équilibres naturels. Ce tour de passe-passe se manifeste par le « capitalisme vert » et par l’hypocrisie des grandes entreprises polluantes qui, avec force mécénats et fondations, tentent de dissimuler les dommages que causent leurs activités.

L’identification de la parole environnementale aux grandes ONG environnementales nuit enfin aux associations généralistes qui poursuivent un objectif pédagogique d’éducation populaire. Elles n’obtiennent plus de financement public car tous les fonds sont dirigés vers les structures médiatiques. Je n’ai pas été choqué par la demande de Jean Lassalle : il faut que cette commission dispose d’un guide des financements de ces associations et de ces fondations.

(…)

Pour en savoir plus : compte-rendu intégral sur le site de l’AN

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