25-01-2013

Ondes électromagnétiques : application du principe de précaution - examen du texte en Commission

Commission des affaires économiques

Mercredi 23 janvier 2013

Examen de la proposition de loi relative à l’application du principe de précaution défini par la Charte de l’environnement aux risques résultant des ondes électromagnétiques (n° 531)

M. le président François Brottes. Avant d’en venir à l’examen de la présente proposition de loi, exercice toujours délicat puisque, par définition, il oblige la représentation nationale à compter sur ses propres forces, je voudrais souligner que ce sujet qui, d’ordinaire, déchaîne les passions a fait par ailleurs l’objet de travaux, en particulier de la part du comité opérationnel (COMOP) que j’ai eu l’honneur de présider et qui, dans le cadre du Grenelle des ondes, a été chargé de préparer l’abaissement de puissance des antennes relais de la téléphonie mobile. Devant l’incapacité des différents partenaires à s’accorder et même à simplement s’écouter, j’ai dû suspendre ma participation mais ces travaux se poursuivent, sans toutefois que notre Commission en ait jamais été informée – et c’est pourquoi je tiens à en faire état aujourd’hui.

Il s’agissait, d’abord, d’observer les puissances d’émission, variables d’un lieu à l’autre. Pour cela, nous avions sélectionné une vingtaine de villes et de quartiers afin de procéder à des mesures. Un protocole a été arrêté à l’unanimité en vue de déterminer où ces mesures seraient faites, selon quelles méthodes et avec quels moyens, et sous le contrôle de qui. Cela nous a pris près d’un an mais ce préalable était nécessaire. Le précédent gouvernement nous a d’ailleurs laissés travailler en toute indépendance et nous disposions d’un budget d’un million d’euros. Une fois les mesures faites, personne ne les a contestées ; 90 % d’entre elles montraient que les populations étaient exposées à un champ électrique inférieur à 1,5 volt par mètre, soit très en deçà de la norme, et même souvent inférieur à 0,6 volt par mètre. Nous avons toutefois relevé quelques « points atypiques », où l’on atteignait entre 15 et 20 volts par mètre – ce qui reste en dessous de la norme. Il peut arriver en effet que deux faisceaux d’antennes convergent en un même lieu. Nous avons donc étudié les moyens de les neutraliser.

Nous avons ensuite élaboré, avec différents centres de recherche, des outils de simulation, ce qui permet aujourd’hui de modéliser un quartier en trois dimensions et de préfigurer avec une bonne précision l’impact des faisceaux sur l’ensemble des zones mesurées. Les outils correspondants ont été progressivement affinés, certes de façon empirique mais, de ce fait, la France est maintenant le seul pays à disposer de tels moyens d’analyse. Il serait regrettable de se priver d’en user.

Puis, dans une deuxième phase d’expérimentation – après mon départ –, on a étudié si une réduction de la puissance d’émission amoindrissait ou non la qualité de service. Nos concitoyens attendent en effet un minimum à cet égard, aussi bien pour la téléphonie que pour la circulation des données. Les mesures ont montré que la qualité de la réception n’était que faiblement altérée à l’extérieur des bâtiments mais se trouvait dégradée, dans une proportion de l’ordre de 30 %, à l’intérieur de ceux-ci.

L’antenne et le récepteur mobile forment un couple indissociable. Nous pouvons maintenant affirmer avec certitude que l’abus du téléphone cellulaire, surtout sans oreillette, est nocif, particulièrement pour les plus jeunes, et que son emploi dans de mauvaises conditions de réception, par exemple dans le train, l’est également. En effet, plus l’antenne relais se trouve difficile à atteindre, ne serait-ce qu’en raison de son éloignement, plus le récepteur consacre d’énergie à la chercher.

Les scientifiques débattent aujourd’hui de la nocivité de l’antenne relais en soi, mais rien n’est encore avéré. On sait toutefois que plus les antennes sont puissantes et éloignées, plus le mobile est sollicité et donc dangereux. Une solution consisterait à installer davantage d’antennes moins puissantes plutôt que moins d’antennes plus puissantes. On entre alors dans un débat sur la capacité de nos concitoyens à accepter un plus grand nombre de ces installations dans leur environnement, le maillage de la téléphonie mobile fonctionnant selon un modèle en alvéoles, comparable à la structure du nid d’abeilles.

Ces éléments de problématique sont unanimement acceptés pour certains, contestés pour d’autres. Pour ma part, je me suis rallié aux conclusions du rapport de l’ancienne Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail (AFSSET) publié en 2009 et qui militait pour un usage aussi sobre que possible des puissances d’émission comme de réception, étant entendu qu’il convient de privilégier chaque fois que c’est possible d’autres techniques que les ondes électromagnétiques.

Mme Laurence Abeille, rapporteure. C’est avec beaucoup d’espoir que je vous présente cette proposition de loi du groupe écologiste.

Dès le début de mon mandat, j’ai approfondi les questions soulevées par l’utilisation des ondes électromagnétiques. Pour l’élaboration de la présente proposition de loi et la préparation de son examen, j’ai procédé avec nos collègues Suzanne Tallard, rapporteure pour avis, et François Pupponi à de nombreuses auditions, d’associations, d’élus locaux, d’opérateurs de téléphonie mobile, d’équipementiers, d’agences de l’État telles que l’Agence nationale des fréquences (ANFR), l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), l’Institut de veille sanitaire (InVS), l’Institut national de prévention et d’éducation pour la santé (INPES), les administrations centrales et, hier encore, de la ministre bruxelloise de l’environnement…

L’attente de la population est forte car l’inquiétude est profonde. Il n’est guère de Français qui ne vivent tout près de l’une des 100 000 antennes relais que compte ce pays ; tout le monde, ou presque, utilise la technologie wifi et possède un téléphone portable. Le sujet concerne donc l’ensemble de nos concitoyens.

Si les ondes artificielles sont émises, depuis des dizaines d’années, par la radio et par la télévision, l’essor des télécommunications depuis les années 2000 amène à reconsidérer le sujet. Ce bain d’ondes électromagnétiques dans lequel nous vivons se densifie, le spectre électromagnétique artificiel s’élargit et se remplit : une accumulation qui, inévitablement, inquiète.

Une des plus fortes incitations à agir vient de la classification, par l’OMS, de l’ensemble des ondes électromagnétiques comme potentiellement cancérigènes. Le législateur doit entendre ces alertes et reconnaître les risques, pour la santé publique, d’une exposition continue aux ondes. C’est pourquoi la présente proposition de loi vise à appliquer en la matière le principe de précaution.

Bien des arguments hostiles lui ont été opposés.

Certains considèrent qu’il n’y a pas de risque pour la santé et vont même jusqu’à nier qu’on puisse douter de l’innocuité des ondes. Si les risques ne sont pas encore clairement établis, convenons au moins que les doutes existent, y compris pour des expositions à de faibles niveaux. C’est bien pourquoi nous proposons d’inscrire dans la loi un principe de sobriété applicable aux émissions d’ondes électromagnétiques.

Nous savons déjà que celles-ci sont dangereuses à des niveaux élevés d’émission. C’est pourquoi le décret de 2002 fixe des niveaux d’exposition maxima entre 41 et 61 volts par mètre, qui protègent des effets dits thermiques, c’est-à-dire des échauffements. Mais des doutes existent – pour ma part des certitudes – quant aux effets sur la santé d’une exposition permanente aux ondes électromagnétiques à des niveaux beaucoup plus faibles que 41 volts par mètre.

On dit aussi que le calendrier d’examen de la proposition de loi ne serait pas opportun. L’ANSES doit en effet rendre un nouvel avis en juin prochain. Mais notre texte intègre les travaux menés dans le cadre du Grenelle des ondes et dont les premières conclusions ont été présentées par l’ANFR. Dans son rapport de juin 2009, l’ANSES recommandait « de rechercher les quelques points du territoire où les niveaux d’ondes de radiofréquences sont nettement plus élevés que la moyenne, de les cartographier et de proposer une procédure pour réduire les niveaux ». « Cette démarche, ajoutait-elle, s’inscrit dans une logique environnementale où, dès lors qu’une exposition peut être réduite, elle doit être envisagée. ». Pourquoi donc attendre l’actualisation de ce rapport, prévue pour 2013 ? Des scientifiques, des associations et des élus se sont engagés sur ce sujet depuis plusieurs années. Il me paraît donc superflu de différer encore de premières mesures de protection.

Enfin, à défaut de se soucier de la santé des citoyens, certains se soucient de celle des opérateurs de téléphonie mobile. Mais notre proposition de loi est suffisamment équilibrée pour ne pas remettre en cause leur équilibre économique. Si les opérateurs traversent actuellement une passe difficile, il faut en tenir compte sans pour autant nous interdire d’agir pour protéger la santé de nos concitoyens.

Le texte qui vous est soumis traite principalement de la question des radiofréquences, même si l’inquiétude porte sur l’ensemble du spectre électromagnétique.

En voici les principales dispositions.

En premier lieu, elle demande, avant tout lancement d’une nouvelle application technologique, une étude d’impact sanitaire et environnemental. On installe aujourd’hui la 4G sans savoir, faute d’étude préalable, si elle comporte des risques. Je relève qu’avant toute mise sur le marché d’un médicament, on procède à de nombreuses études. Il convient de prévoir un processus analogue pour les applications émettant des ondes électromagnétiques.

En deuxième lieu, la proposition de loi traite de la question du wifi, source d’émissions électromagnétiques en plein essor depuis quelques années. Des solutions simples peuvent être trouvées pour limiter l’exposition des populations, comme la modulation de la portée du wifi et la possibilité de le désactiver simplement.

En troisième lieu, le texte propose de privilégier les connexions filaires dans les établissements scolaires et d’interdire le wifi dans les structures d’accueil de la petite enfance. Il me paraît en effet essentiel de protéger les enfants, particulièrement vulnérables, des risques potentiels liés aux ondes. Le développement numérique dans les écoles doit passer par des liaisons filaires. Et je ne vois vraiment pas l’intérêt de connexions wifi dans les crèches…

En quatrième lieu, la proposition aborde l’intolérance aux ondes électromagnétiques dont souffrent les personnes qualifiées d’électro-hypersensibles. Cette nouvelle pathologie pourrait constituer un important problème de santé publique au fur et à mesure que se développeront les technologies sans fil.

En cinquième lieu, le texte rend obligatoire la délivrance d’un permis de construire pour l’implantation d’une antenne relais. Tous les élus locaux connaissent les problèmes qui en découlent. Notre objectif n’est pas de contraindre les opérateurs mais de rendre les implantations et les informations techniques qui les concernent plus transparentes, comme d’instaurer davantage de concertation avec les élus et avec la population.

En sixième lieu, si la détermination des niveaux de seuil d’exposition relève bien du pouvoir règlementaire, il revient à la loi, et c’est le point central de notre proposition, d’exiger l’application du principe low as reasonably achievable (ALARA) – en français, « une exposition aussi basse que raisonnablement possible. » En effet, le décret de 2002, qui fixe des seuils à 41, 58 et 61 volts par mètre, est devenu obsolète, comme le démontre le recensement par l’ANFR de tous les points dits « atypiques », à plus de 6 volts par mètre. Il convient désormais de lancer un plan d’abaissement des seuils d’exposition fondé sur les expérimentations déjà réalisées à 0,6 volts par mètre.

En septième lieu, alors que la communauté scientifique est désormais unanime pour reconnaître la dangerosité d’une utilisation immodérée du téléphone portable, une campagne de prévention doit être menée par l’INPES. Je suis également convaincue de la nécessité d’un encadrement plus strict de la publicité. C’est pourquoi j’ai pris connaissance avec satisfaction des amendements déposés à ce sujet, qui rejoignent l’esprit des miens.

Enfin, notre texte propose l’établissement d’un rapport sur la mutualisation des antennes relais et la création d’un réseau national de téléphonie mobile. Un réseau unique présenterait en effet l’avantage de la cohérence, à l’image de ce qui existe déjà pour le rail et pour l’électricité. À l’aube du déploiement de la 4G, il ne semble pas pertinent que les quatre opérateurs déploient quatre réseaux similaires.

Je vous invite donc à adopter cette proposition.

M. le président François Brottes. Nos travaux législatifs se tenant à huis clos, je serais reconnaissant à nos collègues, et à tous ceux qui assistent aux réunions des commissions parlementaires, de ne pas communiquer avec l’extérieur pendant leur déroulement, notamment en « twittant ».

Mme Suzanne Tallard, rapporteure pour avis de la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. J’ai procédé, depuis le 18 décembre dernier et malgré une période peu propice, à de nombreuses auditions, dont certaines en commun avec Mme Laurence Abeille, votre rapporteure. Puis la Commission du développement durable a émis, le 15 janvier dernier, un avis favorable à l’adoption de la présente proposition de loi, sous réserve des amendements que je vais vous présenter.

Le texte vise à appliquer le principe de précaution défini par la Charte de l’environnement aux risques résultant des ondes électromagnétiques. Je dois avouer que je suis quelque peu partagée : si, d’un côté, je suis persuadée qu’une forme de prudence s’impose à l’égard des nouvelles technologies, singulièrement en cas d’usage massif et évolutif, d’un autre côté, je suis convaincue qu’il n’appartient ni au Parlement ni au Gouvernement d’imposer une vision idéologique de la réalité scientifique. Devant un sujet aussi complexe, il serait facile de passer d’un extrême à l’autre.

Il faut néanmoins reconnaître à la proposition du groupe écologiste le mérite d’ouvrir un débat qui aurait déjà dû l’être lors des précédentes législatures. Nous devons en effet toujours favoriser l’initiative et la discussion.

Mais il faut aussi admettre que cette discussion n’intervient pas au meilleur moment. En effet, l’ANSES achève actuellement un rapport sur les effets sanitaires de la téléphonie mobile qu’elle rendra public dans quelques mois. Une étude médicale d’envergure est en cours à l’hôpital Cochin pour mieux caractériser l’électro-hypersensibilité. Je n’adresse toutefois aucun reproche au groupe écologiste, contraint par les créneaux qui lui sont accordés.

La proposition de loi contient des dispositions que la Commission du développement durable a endossées, d’autres qu’elle recommande d’exclure du texte, d’autres enfin sur lesquelles elle a préféré s’en remettre à la compétence de votre Commission. Il en va notamment ainsi de l’étude d’impact sur les nouvelles technologies et de l’article relatif au code de l’urbanisme.

La Commission du développement durable souscrit à l’idée d’offrir aux utilisateurs des modems et autres boîtiers multiservices la possibilité de moduler la puissance des ondes émises, voire de les couper. J’ai appris que ces boîtes consomment 5 térawattheures par an en France, soit 1 % de notre production électrique ! Nous souhaitons aussi le renforcement de l’information du consommateur, le développement de la pédagogie au bénéfice des bonnes pratiques et la protection de l’enfance.

Notre Commission s’est, en revanche, résolument opposée à certaines des dispositions proposées.

Ainsi, le principe de l’aménagement du territoire nous interdit de soutenir la constitution volontaire de zones blanches alors même que nous connaissons les effets dévastateurs de l’absence de réseau sur l’économie et sur la démographie.

Pareillement, alors que la maîtrise des nouvelles technologies constitue un enjeu majeur pour les nouvelles générations, nous sommes hostiles au bannissement des accès internet sans fil des établissements scolaires. Recommander une connexion filaire est une chose, en assumer le coût en est une autre, et les collectivités territoriales ont des budgets suffisamment contraints pour que la loi n’ajoute pas cette charge.

Nous nous opposons à l’interruption du déploiement des réseaux 4G, au motif de mener une étude d’impact préalable, dans la mesure où les scientifiques auditionnés ont insisté sur le caractère traditionnel des émissions opérées par cette technologie.

Enfin, l’électro-hypersensibilité est un syndrome sur lequel les médecins ne savent presque rien. Il nous a donc semblé néfaste de le définir par voie législative sans étude scientifique, et tout à fait inutile de demander un rapport au Gouvernement avant l’achèvement des travaux conduits à l’hôpital Cochin.

La réduction de l’exposition aux ondes en provenance des antennes relais devra faire l’objet d’une rédaction permettant la plus grande sobriété. Pour cela, les opérateurs devront, chaque fois que possible, ajuster au plus bas la puissance d’émission des antennes et rechercher le meilleur emplacement pour leur installation afin de diminuer l’exposition du public tout en préservant la qualité du service attendu. Les données technologiques du problème sont toutefois très complexes. C’est pourquoi nous sommes encore à la recherche d’une rédaction adaptée.

Enfin, j’ai déposé, à titre personnel, des amendements rédactionnels substituant aux anglicismes chers au secteur des télécommunications des expressions en langue française…

M. le président François Brottes. Je rappelle que la loi a fixé les obligations de couverture du territoire par les opérateurs de téléphonie mobile, selon un cadre relativement contraignant dont la mise en œuvre relève du Gouvernement et de l’autorité de régulation. Ce qui s’est traduit par la vente de licences, à des prix parfois très élevés. En effet, les fréquences constituent un bien rare et appartenant à la nation. Les opérateurs ont donc dû payer les autorisations accordées avant d’investir dans l’équipement de leur réseau. Quoi qu’il en soit, ils sont à la fois contraints par la loi et par le contrat qui les lie au régulateur. Nous devons garder cela à l’esprit en abordant cette proposition de loi : toute modification de l’économie du système emporte nécessairement des conséquences sur les conditions d’exécution des contrats de licence.

(…)

M. André Chassaigne. Il s’agit là d’une proposition de loi extrêmement importante car elle traite de problèmes d’une extrême gravité. Et si elle mérite bien sûr d’être amendée, c’est à la condition de ne pas la dénaturer au point d’en faire « un couteau sans manche auquel manque la lame »…

L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe recommandait déjà, le 27 mai 2011, plusieurs mesures visant en mettre en œuvre le principe de précaution, que reprend la présente proposition de loi.

Dans mon village d’Auvergne, nous avons, depuis quelques années, accueilli des familles handicapées par leur hypersensibilité aux ondes électromagnétiques et qui vivent un véritable tragédie. Faut-il considérer qu’elles doivent seules trouver les réponses à leur problème ? Je pense qu’il revient plutôt à la société de rechercher les bonnes solutions.

La proposition de loi emprunte quatre directions qu’il me paraît important de signaler.

En premier lieu, l’exigence de transparence : les citoyens doivent pouvoir accéder à une information complète et fiable tout au long des processus de décision, notamment pour l’implantation de nouvelles antennes relais. Il faut qu’ils puissent prendre connaissance des lieux, des équipements, des baux négociés avec les propriétaires des terrains…

En deuxième lieu, il convient en effet de renforcer le pouvoir des maires, sans préjudice pour les territoires limitrophes. L’échelle de la commune me semble en effet la mieux adaptée à la mise en place d’outils de concertation efficaces. Certaines communes ont d’ailleurs déjà créé des comités de précaution regroupant des techniciens, des associations environnementales, des représentants des conseils de quartiers ou des populations rurales.

En troisième lieu, le développement de l’éducation populaire et citoyenne doit accompagner celui des nouvelles technologies afin d’écarter aussi bien l’engouement irréfléchi que la « technophobie ».

Enfin, je suis favorable, en l’état actuel des connaissances, à l’instauration d’un plafond d’exposition du public aux hyperfréquences, à 0,6 volt par mètre.

(…)

La Commission en vient à l’examen des articles de la proposition de loi.

(…)


Voir le compte-rendu intégral de l’examen du texte en Commission sur le site de l’AN.

Voir les interventions lors de l’examen du texte en séance publique.

Pour en savoir plus : André Chassaigne - AC

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