07-08-2012

Politique agricole et alimentaire : audition du Ministre de l’Agriculture

Commission des affaires économiques

Mardi 31 juillet 2012


La commission a auditionné M. Stéphane Le Foll, ministre de l’Agriculture, de l’agroalimentaire et de la pêche.

M. le président François Brottes. Monsieur le ministre, je vous remercie d’avoir répondu à notre invitation.

L’objectif de cette audition est de faire le point avec vous sur la politique agricole. L’agriculture est un secteur essentiel de notre économie et de l’activité de nos territoires. La France, encore riche de près de 500 000 exploitations, est la principale puissance agricole européenne. En associant la sylviculture, les industries agro-alimentaires et la pêche, elle représente 6,5 % des emplois dans notre pays. Néanmoins, des problèmes de plus en plus aigus se posent. Vous avez évoqué, lors des questions au gouvernement, la flambée des prix mondiaux des céréales. Dans l’industrie agroalimentaire, les difficultés rencontrées par le groupe Doux – même si d’autres entreprises font également face à un contexte compliqué – sont très préoccupantes.

Par ailleurs, l’actualité européenne est riche – d’où mon insistance à ce que le budget de votre ministère soit examiné en séance plénière. En effet, en octobre prochain, un rendez-vous très important est prévu pour la PAC. Dans cette optique, nous sommes en train de constituer, avec la Commission des affaires européennes, un groupe de travail afin de préparer des déplacements à Bruxelles pour relayer certains messages en plus de l’action du Gouvernement.

L’état de l’agriculture biologique fera sûrement l’objet de questions de la part de nos collègues. Quant à la filière bois, elle cherche un nouveau souffle car notre potentiel – pourtant énorme – est totalement sous-exploité.

Le thème de la régulation recèle nombre de sujets comme celui portant sur la solidarité. Le Président de la République, alors candidat, en avait accepté le principe mais à condition que les règles soient homogènes, notamment en ce qui concerne le salaire agricole, afin que la concurrence entre les pays soit loyale.

Le rôle des interprofessions sera abordé dans le cadre de ces discussions sur la régulation tout comme celui des labels d’identité qui est un concept arrivé à maturité en France, ce qui provoque quelques jalousies, et dont la possible remise en cause suscite notre inquiétude. Les outils de régulation classiques comme les quotas laitiers ou les droits de plantation – question sur laquelle vous avez arrêté une position très ferme, monsieur le ministre – ont tendance à disparaître.

La fonction des produits phytosanitaires sera également évoquée : un certain nombre d’engagements, pris lors du Grenelle de l’environnement, semblent ne pas être tenus à ce jour. Je voudrais vous remercier tout particulièrement, monsieur le ministre, pour l’interdiction du pesticide Cruiser qui était attendue à plus d’un titre – notamment pour ce qui est de la protection des abeilles.

La loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008 a entraîné un tel déséquilibre, reconnu par nos collègues de l’opposition, entre les fournisseurs et les acheteurs qu’un nouveau texte a dû être adopté pour le corriger : le prix du lait, par exemple, avait été très affecté par les dégâts que cette loi avait créés en matière de produits transformés.

La question de la représentativité du syndicalisme agricole est récurrente et ne peut être éludée.

Enfin, nous vous interrogerons, monsieur le ministre, sur le foncier agricole et sur l’existence d’opportunités d’installation.

M. Stéphane Le Foll, ministre de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt. J’aimerais, monsieur le président, mesdames et messieurs les députés, fixer le cadre dans lequel va s’inscrire notre politique agricole. La réforme de la PAC est en cours depuis plus d’un an et demi. Elle vise à modifier la distribution des aides – notamment dans le premier pilier avec un objectif, majeur, de convergence autour d’une aide de base –, à verdir les aides – c’est-à-dire à enclencher un processus de durabilité dans l’agriculture européenne – et à poser la question du maintien du couplage des aides, auquel nous sommes très attachés.

Nous serons très vigilants au sujet de l’élevage ; il s’agit d’un thème important du fait de la différence actuelle des prix relatifs entre l’élevage et les céréales, laquelle induit, chez certains agriculteurs de régions traditionnelles d’élevage, un changement de nature de production. Cette situation est porteuse de risques pour l’avenir de la polyculture dans notre pays qui est une source de valeur ajoutée et d’emploi. Dans cette négociation, la France s’est fixé un certain nombre de principes et d’objectifs à atteindre.

Le premier concerne la convergence des aides à l’échelle européenne. Un débat existe sur le rythme de la convergence à opérer entre les aides données aux anciens États membres de l’Union européenne et celles accordées aux nouveaux. Certains, au sein de l’UE, souhaiteraient accélérer ce mouvement, ce qui alourdirait le coût pour notre pays. Je serai, sur ce sujet, extrêmement ferme. La proposition de la Commission européenne fait payer cette convergence par l’Allemagne et la France : nous en resterons à cette démarche et non pas à celle qui induirait une contribution plus élevée de la France par rapport à l’Allemagne au motif que nous sommes un grand pays agricole disposant d’une vaste superficie utile.

Le deuxième point a trait au problème de convergence qui existe à l’intérieur de chaque pays et qui se pose de manière plus aiguë pour ceux qui sortent des références historiques. En France, nous gérions des droits à paiement unique, les DPU, alors que le nouveau système reposera sur une aide de base, couplée au verdissement. Ce changement est majeur car il entraîne, selon les propositions de la Commission européenne, des transferts de DPU qui peuvent être importants selon les régions et les productions. L’objectif est d’aboutir à une aide de base qui serait la même partout – y compris à l’échelle de l’Union européenne – et pour toutes les activités. Certains pays, comme l’Allemagne, ont réalisé la convergence et la régionalisation de leurs aides dès 2003. D’autres, comme le nôtre, doivent sortir du mécanisme des références historiques pour opérer cette convergence. Une discussion fondamentale doit donc avoir lieu avec nos partenaires européens car la France possède une diversité agricole – là réside sa force mais également une partie des difficultés qu’elle doit affronter – qui interdit le raisonnement fondé sur des taux moyens à appliquer à chacun. L’accepter remettrait en cause certaines productions et certains agriculteurs.

Depuis ma nomination, j’ai souvent eu l’occasion de dire à mes collègues européens que la France est constituée de quatre grands bassins agricoles : un grand Ouest de polyculture d’élevage et de production laitière ; un grand Massif central qui concentre l’activité allaitante – 45 % des vaches allaitantes en Europe vivent sur notre territoire, ce qui est un facteur de puissance mais qui constitue également une spécificité ; les grandes zones céréalières et un grand Bassin méditerranéen auquel s’ajoutent les moyennes et hautes montagnes, qui sont propres à notre pays et dont nous devons tenir compte.

Au sujet de la convergence, un arbitrage devra donc être rendu pour le territoire français. Au-delà des résultats que nous pourrons obtenir à l’issue de la négociation, ma préoccupation est de concilier l’exigence de la convergence et la redistribution des aides qu’elle induit avec le maintien de la diversité des productions, notamment celle, à laquelle je suis très attaché, de la polyculture d’élevage. Sur ce sujet, je reste particulièrement vigilant, car la proposition actuelle formulée par la Commission européenne entraînerait une diminution des aides, qui dépasserait cent euros par hectare pour la polyculture d’élevage et la production laitière.

Nous avons donc besoin d’élaborer une position qui nous permette de préserver notre diversité agricole. Si je ne suis pas opposé au principe de convergence des aides, cette dernière ne doit pas être totale. L’idée d’un taux de base unique pour les aides risquerait de conduire à une spécialisation des productions à l’échelle de l’Union européenne, qui verrait la France développer très fortement sa production céréalière au détriment des productions animales, qui pourraient disparaître. Une telle évolution reposerait sur une mauvaise orientation – et il me semble que cette opinion peut être partagée par chacun d’entre nous – car les protéines végétales sont transformées au cours des processus de production animale et cette opération constitue un fort vivier d’emploi. L’Allemagne ayant réalisé la convergence, elle ne joue pas un rôle actif dans ces débats ; sa seule préoccupation réside dans le plafonnement des aides. En revanche, un compromis doit être trouvé avec les pays qui, comme le nôtre, sortent du système des références historiques. Cet accord doit, à mon sens, reposer sur l’exclusion d’une convergence absolue en cinq ans et sur le souci de protéger l’élevage et les petites structures agricoles.

Un troisième élément de cadrage pour la négociation de la réforme de la PAC a trait au budget européen. Le Gouvernement précédent évoquait la possibilité de diminuer la contribution de la France à ce budget, tout en souhaitant maintenir le niveau des engagements en matière agricole. Soyez sûrs d’une chose, mesdames et messieurs les députés, une baisse du budget de l’Union européenne entraînerait – même les professionnels du secteur agricole en sont conscients – un tassement des deux grandes politiques publiques européennes : la PAC et la cohésion. Il faut donc se battre sur le contenu du projet européen et sur le montant du budget de l’Union européenne pour pouvoir défendre les crédits dévolus à la politique agricole.

Quatrième thème, celui du verdissement pour lequel le Grenelle de l’environnement a fixé des objectifs normés. En matière d’agriculture biologique, par exemple, le but était d’atteindre une part de 12 % de la surface agricole utile d’ici un à deux ans et 20 % en 2020 ; or, la proportion actuelle s’élève à 3,5 %. En ce qui concerne les phytosanitaires, un effort significatif a été consenti pour les molécules les plus dangereuses dont l’utilisation a diminué de 87 % ; en revanche, le volume global de l’usage des phytosanitaires a augmenté alors qu’il devait baisser de 50 %. La méthode employée ne fut donc pas la bonne.

Ce qui est fondamental en la matière, c’est de savoir comment on aborde la question environnementale. Soit l’on cherche à corriger les effets négatifs des modèles en place en fixant des normes, et l’on s’aperçoit à quel point il est difficile d’obtenir des résultats probants. Soit l’on réfléchit à l’élaboration de nouveaux modèles qui assureraient la conciliation des performances économiques et écologiques. Cette dernière solution a ma préférence. Une récente visite dans l’Orne m’a apporté la preuve que de tels modèles peuvent être développés.

S’agissant des rotations de culture et des couvertures de sol, des capacités immenses de production de protéines végétales peuvent être exploitées sans le moindre financement européen. La dernière exploitation laitière que nous avons visitée produit plus de 10 000 litres de lait par vache avec une autonomie de 85 % ainsi que ses propres protéines végétales, des oléagineux et des céréales, en plus du maïs et de l’herbe. Cette voie est la meilleure car la politique qui consiste à fixer des normes par exploitation a échoué et fait dorénavant l’objet de fortes réticences dans le milieu agricole du fait de sa complexité. Les groupements d’intérêts économiques et environnementaux doivent permettre de créer une dynamique plus collective. Ces choix feront l’objet d’un débat qui aura lieu au second semestre 2013 à l’occasion de la discussion d’un texte de loi d’avenir pour l’agriculture et la forêt, l’objectif étant de clore la négociation sur la réforme de la PAC au cours du premier semestre de l’année prochaine.

Nous devons, enfin, faire avancer la question de la régulation de la contractualisation laitière et à l’échelle de la PAC ainsi que nous pencher sur les catastrophes naturelles, comme la sécheresse aux États-Unis et en Russie, qui ont des conséquences sur le prix des végétaux et donc sur le coût des aliments utilisés pour l’élevage, ce qui nécessite une répartition de cette charge supplémentaire sur l’ensemble des maillons de la filière.

(…)


Intervention d'André Chassaigne - Audition du… par andrechassaigne

M. André Chassaigne. L’exposé de M. le ministre donne du sens aux actions qu’il entend conduire, concernant notamment les nouveaux modes de production, ainsi que les performances économiques et écologiques. Car, derrière ces notions, il s’agit de la vie de nos territoires, de la qualité de notre alimentation, du niveau de l’emploi et du respect de l’environnement. Mais il ne suffit pas d’accrocher la charrue à la plus belle étoile du berger…

Notre agriculture est en difficulté, comme l’ont souligné les précédentes interventions. Ainsi, la flambée spéculative du prix de certaines denrées agricoles, en particulier des céréales, doit être corrigée autrement que par les « mesurettes » du G20 agricole tenu il y a quatorze mois. Gesticulations stériles dans le cadre européen et international, elles n’ont donné aucun résultat : la tonne de blé est passée, en quelques semaines, de 171 à 250 euros. Des milliers d’éleveurs européens vont en faire les frais, au premier rang desquels les éleveurs spécialisés et ceux qui n’ont pas d’autonomie fourragère. Le pire serait l’attentisme. Pour autant, il ne suffira pas de saisir le G20 agricole et de se contenter d’observer comment les stocks évoluent, de façon passive, sans que cela perturbe les spéculateurs. Il y a urgence !

Quelles propositions concrètes la France compte-t-elle donc défendre à l’échelle européenne et internationale afin d’engager une véritable régulation des échanges agricoles mondiaux ? Je pense à la constitution de stocks, à l’interdiction de prise de positions des fonds spéculatifs sur les denrées alimentaires via les marchés à terme, à la lutte contre la spéculation foncière sur les terres agricoles à l’échelle mondiale, à la limitation des volumes d’importation dans les accords de libre échange et, enfin, à la régulation des marchés, qui, d’ailleurs, ne concerne pas seulement les droits de plantation mais aussi les quotas laitiers et les quotas sucriers. Êtes-vous en mesure d’obtenir des avancées pour remettre en cause les décisions qui ont été prises par l’Union européenne et qui vont très rapidement trouvées leur concrétisation.

Dans quel cadre la France entend-elle s’inscrire pour changer les rapports de forces au niveau international ? Considérez-vous comme incontournables les gouvernances du G 20 et de l’organisation mondiale du commerce (OMC) ou bien pouvons-nous les élargir à d’autres forces sociales et à certains États progressistes ?

Quels sont les objectifs du Gouvernement pour la PAC, sachant que vous avez ouvert quelques pistes, notamment sur la régulation ? Et comment entendez-vous associer les parlementaires aux concertations qui président à l’évolution de la politique agricole commune ? Dans le passé, nous avions dressé un front commun en faveur de la régulation.

Comment allez-vous prendre en compte les très intéressantes propositions du comité des régions, s’agissant du seuil de dégressivité, de la mise en œuvre progressive de la convergence ou du couplage des aides ?

Vous avez plusieurs fois évoqué l’intérêt de la contractualisation. Considérez-vous qu’elle constitue la bonne réponse à un grand nombre de problèmes ? N’existe-t-il pas d’autres formules, notamment celle du coefficient multiplicateur, de façon à obtenir un encadrement des prix afin de payer correctement le producteur tout en garantissant des prix convenables aux consommateurs ? Ces formules avaient d’ailleurs fait l’objet de débats dans le cadre de l’examen de deux propositions de loi que j’avais déposées.

M. le ministre. En ce qui concerne la situation du groupe Doux, nous attendons pour demain la décision du tribunal. Dès le début, nous avons fait le choix, avec le concours de plusieurs partenaires, d’un projet industriel, et non financier, car nous devons traiter le problème de la volaille sur le marché européen. Nous avons aussi veillé à éviter une crise de trésorerie de l’entreprise. Nous continuerons d’accompagner celle-ci pour trouver une solution.

La TVA n’a jamais été un choix en faveur de l’agriculture ou du secteur agro-alimentaire. Applicable à tous, elle est donc faite pour tous. Ce qui n’empêche pas de considérer la question de la compétitivité de notre agriculture, y compris par comparaison avec l’Allemagne. Mais si on aborde le sujet par le truchement du coût du travail et du taux de TVA, on s’aperçoit que l’agriculture ne profite pas spécialement de variations qui concernent tous les secteurs de l’économie et dont certains n’ont nul besoin de se trouver avantagés. La solution ne réside donc pas là mais dans une harmonisation des régimes sociaux à l’échelle européenne. Pour reprendre le même exemple étranger, comment accepter que l’Allemagne n’ait encore aujourd’hui aucune convention collective ni aucun salaire minimum dans les branches de l’agriculture et de l’agro-alimentaire.

J’ai modifié le mode de scrutin aux élections aux chambres d’agriculture car il était inéquitable, avec une représentation insuffisante au niveau régional. Or je souhaite justement, avec la régionalisation du deuxième pilier, renforcer le niveau régional. De même, je souhaite introduire la mixité et modifier les règles au niveau départemental. Il s’agit de doter les chambres d’agriculture et les organisations professionnelles, notamment grâce à l’abaissement du seuil de représentativité de 15 à 10 %, d’un système analogue à celui en vigueur dans les grands syndicats de la conférence sociale. L’agriculture doit être regardée dans ce domaine comme les autres secteurs économiques, cela fait partie de la démocratie.

La démarche vers la convergence a été, en effet, initiée par M. Michel Barnier, notamment en transférant à l’élevage une partie des aides allouées aux céréaliers. Cela a constitué une bonne mesure, faisant application de l’article 68 de l’accord du 20 novembre 2008 sur le bilan de santé de la PAC. Je m’inscris dans la même démarche : comment redistribuer une partie de ce qui est distribuée à l’échelon européen ? Les parlementaires seront associés à la réforme. Une réunion se tiendra le 7 septembre prochain ; nous allons voir si nous pouvons vous y inviter.

La question centrale qui se pose pour le plan Ecophyto 2018 consiste à savoir comment le changement peut s’opérer en direction d’une agriculture plus durable et plus performante sur les plans économique et écologique. Il nous faut, pour cela, mener une réflexion en profondeur sur le changement de modèle de production ; c’est ainsi que nous gagnerons le pari de la durabilité en agriculture.

M. Germinal Peiro a dressé un constat que je partage : dans l’élevage il y a l’emploi, et la valeur ajoutée. C’est bien pourquoi je regarde ce secteur comme une priorité. Comment admettre que la France soit un grand exportateur de céréales brutes et un importateur de volailles ? Transformons plutôt nos céréales ! Même chose pour la forêt française : six milliards d’euros de déficit sur la balance commerciale ; la première forêt d’Europe exporte du bois et importe des meubles. Cherchons donc à inverser la tendance. C’est bien pourquoi l’élevage, élément transformateur des protéines végétales, doit devenir une ambition et un axe stratégique pour notre politique agricole.

La revalorisation des retraites agricoles fait l’objet d’un engagement du Président de la République : le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 comportera les premières mesures dans le sens promis. La loi de 2002 instaurant une retraite obligatoire complémentaire pour les agriculteurs, et dont M. Germinal Peiro est à l’origine, n’a pas été appliquée dans sa totalité. Il faudra donc reprendre le dossier de l’équilibre des retraites agricoles.

M. François Sauvadet m’a interrogé sur le budget de la PAC. Je me souviens d’une époque récente où l’on annonçait à la fois une diminution de la contribution de la France à ce budget et une préservation du budget de la PAC. Mais n’était-ce pas la meilleure manière de réduire les moyens alloués à la politique agricole ? En cette affaire, le sérieux s’impose : il faut se battre, de manière globale, sur le budget européen, de manière à garantir un budget de la PAC nous permettant de continuer de mener les politiques que nous souhaitons.

Je suis évidemment attentif au problème de la tuberculose bovine, soucieux que la France ne perde pas le label « indemne ». Nous travaillons donc, en liaison avec l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), pour que l’interféron gamma soit reconnu au niveau européen. Ce jour-là, nous pourrons l’utiliser en toute sécurité, ce qui permettra notamment de ne plus abattre des troupeaux entiers.

Mme Brigitte Allain a insisté sur les objectifs que nous devons nous fixer en matière de politique agricole pour l’avenir de l’agriculture, de la forêt et de l’agro-alimentaire. Oui, nous devons y associer la représentation nationale.

Nous préparons effectivement un plan Bio. Avec pour objectif de doubler la surface agricole correspondante dans les cinq ans. Nous en discutons actuellement avec la fédération nationale de l’agriculture biologique, et ce dans d’excellentes conditions. Ce plan vous sera présenté au cours du premier semestre de 2013. Mais on ne peut régler l’immense problème de l’agriculture et de l’alimentation dans le monde à travers le seul développement du « bio ». C’est bien pourquoi il nous faut faire évoluer aussi les autres modèles de production.

Les fonds d’indemnisation des calamités agricoles doivent, en effet, être rééquilibrés de façon à profiter à tous.

J’ai demandé un rapport sur la contractualisation simplement pour savoir où nous en étions. Il ne s’agit pas de la remettre en cause puisqu’elle seule permet aujourd’hui une relation entre producteur et transformateur. Mais comment l’améliorer ? Le rapport sera bientôt rendu public, après avoir été transmis aux organisations professionnelles. Nous devons progresser dans deux domaines : celui de l’organisation des producteurs, car la contractualisation l’a précédée, et celui des prix. Quels indices utiliser ? Les références en vigueur doivent être améliorées, d’une part, pour allonger les durées de contractualisation sur les prix, et, d’autre part, pour mutualiser les hausses et les baisses, et ce dans l’intérêt partagé des producteurs et des transformateurs, grâce à la formation de matelas de sécurité. Toutefois, il existe d’autres voies pour réguler la production laitière.

La relation entre agro-carburants et sécheresse montre que, parfois, les événements climatiques dépassent tout ce que l’on peut préparer. Ce qui s’est produit en Russie, aux États-Unis et, tout récemment, au Mexique, le prouve abondamment. Malheureusement, nous déplorons aujourd’hui une baisse de la production de 30 %. L’étiage du Mississipi serait tellement bas que les bateaux transportant du soja ne peuvent plus naviguer !

Soyons pragmatiques à l’égard des agro-carburants ! Leur incorporation dans les carburants classique, à hauteur de 7 %, a été rendue obligatoire au niveau européen. Ils ne représentent pas pour autant une alternative crédible aux énergies fossiles : les agro-carburants ne remplaceront pas le pétrole ! Ouvrons certes des perspectives mais gardons la maîtrise dans ce domaine : trop de tentations et de tentatives se sont succédé pour pousser trop loin une logique irréaliste. Les agro-carburants ont leur place mais ne constituent pas une réponse suffisante au verdissement de notre agriculture.

Mme Jeanine Dubié s’est préoccupée du sort de la MSA. J’ai récemment rencontré son président. Un travail est engagé, à la fois sur les cotisants solidaires et sur le périmètre d’intervention indispensable au bon financement de l’organisme, sachant que ce périmètre s’est réduit. Nous serons toujours vigilants sur un tel dossier, car, sans solidarité, les difficultés s’aggravent. Nous le voyons déjà en matière de retraite ; il faut y songer aussi pour la maladie. La MSA doit donc être renforcée et son avenir garanti.

Le G20 est un élément de régulation des marchés mais très léger : il sert seulement à ce que les États coordonnent leurs politiques et évitent des rétentions d’exportations de certaines denrées agricoles, comme on l’a vu pour les céréales en 2008. La spéculation n’est pas la seule responsable de la montée des prix : il faut aussi tenir compte d’une offre moindre sur le marché. Ainsi, la Russie devait proposer 26 millions de tonnes de blé, elle n’en fournira que 16 millions. Mais il est vrai que la spéculation amplifie les tensions. Autant on peut admettre que des producteurs se couvrent sur des marchés à terme, autant on ne peut accepter que la spéculation vienne embraser un marché déjà tendu. C’est pourquoi M. Michel Barnier a déjà proposé, dans le cadre européen, des mesures propres à stopper les cotations sur les marchés spéculatifs alimentaires lorsqu’ils emballent le prix des céréales et des produits alimentaires. Le Gouvernement français soutiendra fermement les moyens de maîtriser rapidement la spéculation. On ne saurait tolérer une multiplication par 10 ou par 20 du volume financier des marchés alimentaires. À terme, leur embrasement débouche sur les émeutes de la faim.

(…)


Voirle compte-rendu intégral sur le site de l’AN.

Voir aussiPPL encadrement des prix alimentaires.

Pour en savoir plus : André Chassaigne - JB

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