21-02-2013

Projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires : examen du texte en Commission

Commission des affaires économiques

Mercredi 30 janvier 2013

M. le président François Brottes. Le projet de loi relatif à la séparation et à la régulation des activités bancaires, que nous examinons ce matin, est particulièrement lourd de conséquences et devrait faire de la France un État précurseur sur ce sujet en Europe. J’ai souhaité que, comme la commission des lois, notre Commission s’en saisisse pour avis. La commission des finances est, quant à elle, chargée de l’examiner au fond et la commission des affaires européennes s’y intéresse également. Le sujet étant à la fois important et difficile à appréhender, notre rapporteur pour avis, M. Philippe Kemel, introduira la présentation de son rapport par un exposé général.

M. Philippe Kemel, rapporteur pour avis. Merci, monsieur le président. Je commencerai par évoquer l’objectif du projet de loi et les raisons pour lesquelles il est opportun de l’adopter dès maintenant. Puis je présenterai son économie générale et les amendements que je vous proposerai d’y apporter.

Ce texte a pour objectif de mettre l’ensemble des structures et institutions financières – et en particulier les établissements bancaires – au service de l’économie réelle. Si le principe est simple, les moyens d’y parvenir sont plus complexes à appréhender.

Les banques ont principalement un rôle d’intermédiation, collectant les dépôts des ménages afin de financer l’investissement des industries, des petites et moyennes entreprises (PME) et des artisans, mettant ainsi l’épargne au service de l’activité économique. Elles doivent aussi faire en sorte que les titulaires de dépôts disposent des meilleures conditions de paiement possibles tout en évitant les risques liés aux opérations bancaires. Or la durée des dépôts ne coïncidant pas toujours avec celle de leur usage, les banques doivent élaborer des systèmes permettant de transformer ces dépôts de court terme en investissements de moyen et de long terme.

Les banques ayant failli à leur mission au cours des années récentes – comme l’a illustré la crise anglo-saxonne des subprimes –, les États se sont trouvés dans la nécessité de consacrer des moyens considérables au redressement de la structure bancaire et du fonctionnement du marché des liquidités bancaires, pour rétablir la confiance et éviter un effondrement complet du système.

Tous les groupes ici présents conviennent de la nécessité de réagir à une telle situation. Les engagements et les mesures proposées par le Président de la République sont très clairs : le système financier français doit être réorienté vers le financement de l’économie réelle. Et, par l’exemple qu’elle donnera, la France favorisera indéniablement les avancées sur ce sujet en Europe et dans le reste du monde.

Pourquoi examiner ce texte aujourd’hui, alors que des réflexions sont en cours et que des propositions, parfois plus ambitieuses que celles du texte que nous examinons, ont été déjà formulées, que ce soit par le rapport Liikanen au niveau européen, par le rapport Vickers en Grande-Bretagne ou par le rapport Volcker aux États-Unis ? L’élaboration de ces rapports s’inscrit dans des processus de décision de long terme et les premières décisions qu’ils inspireront ne seront pas prises, au mieux, avant 2017. Le présent texte traduit donc la volonté du Gouvernement de réagir au plus vite. Notre expérience nous permettra ensuite de formuler des propositions au niveau européen et d’acquérir une position de force dans le cadre des futures négociations.

L’économie générale du texte repose sur trois objectifs.

Le premier consiste à distinguer les activités qui sont au service de l’économie réelle des activités spéculatives – et donc virtuelles. La frontière entre les unes et les autres est d’ailleurs difficile à établir a priori.

Le deuxième objectif est de circonscrire l’aléa moral et de faire en sorte qu’il cesse de peser sur les autorités publiques. Parce que la confiance est au fondement du système monétaire et bancaire, les établissements de crédit, lorsqu’ils prennent des risques, savent qu’on ne peut pas les abandonner et que l’on recourra aux deniers publics pour les abriter derrière un rideau défensif. Désormais, certains types d’activités ne feront plus l’objet de protection publique et seront du ressort de la seule responsabilité des établissements bancaires.

Le troisième objectif consiste à rendre notre système bancaire plus transparent – qu’il s’agisse des services qu’il propose ou de la tarification qu’il applique –, et par conséquent plus égalitaire pour tous les citoyens.

Le premier principe est donc la séparation des activités finançant l’économie réelle et des activités spéculatives. La principale disposition du titre Ier du projet de loi interdit aux banques d’effectuer certaines opérations sur compte propre, c’est-à-dire d’utiliser les dépôts des épargnants pour s’enrichir sur les marchés grâce à des activités risquées qui ne sont pas au service de leurs clients, autrement que par le biais de filiales dédiées à ces activités et soumises aux mêmes coefficients de régulation et de réserves que les sociétés mères dont elles dépendent. Actuellement, les coefficients de fonds propres et de liquidité qu’imposent les directives dites « Bâle II », « Bâle II et demi » et « Bâle III » sont consolidés. Demain, cette consolidation disparaîtra et l’on appliquera les mêmes coefficients aux activités portant sur l’économie réelle et aux activités financières. Les banques seront contraintes de faire des arbitrages, car les frais de structure qui pèseront sur les opérations d’ordre essentiellement financier amoindriront leur rentabilité. Il s’agit en outre de conserver notre modèle français de banque universelle et de le mettre véritablement au service des acteurs économiques. Plus original que les modèles anglo-saxons, ce modèle français permet à la fois les activités d’investissement et de dépôt.

Il est cependant difficile de déterminer le seuil à partir duquel une activité financière se trouve déconnectée de l’économie réelle. Les interlocuteurs que nous avons auditionnés estiment qu’ils ont parfois besoin d’une couverture, mais parfois aussi d’une régulation de marché. Et les SICAV monétaires jouent incontestablement un rôle de stabilisation, à moyen ou long terme, des financements de court terme. C’est pourquoi le projet de loi prévoit que seules les activités liées à l’économie réelle seront permises à la société mère tandis que les opérations de spéculation devront obligatoirement relever de sa filiale à haut risque. Je proposerai à ce sujet un amendement visant à instaurer davantage de transparence dans les activités liées à l’économie réelle. À l’heure actuelle, chaque banque connaît à peu près le niveau de ses activités de trading – même si le cas de la Société Générale montre qu’il existe des exceptions – et s’avère donc en mesure d’indiquer chaque soir, à titre individuel, à quel niveau de risque elle s’est engagée. Cependant, le niveau de risque des différents traders ne fait l’objet d’aucune consolidation. Nous proposons donc d’obliger les banques à informer chaque mois l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) sur le niveau de leurs engagements financiers dans des activités de couverture de marché ayant un aspect spéculatif dit « au service de l’économie réelle ». L’ACPR sera ainsi en mesure d’établir un ratio entre le niveau d’engagement et les fonds propres de tout établissement bancaire et donc d’évaluer son niveau de risque. Le législateur en sera par ailleurs également informé.

Le deuxième volet du texte concerne les activités de contrôle des établissements bancaires : l’ACPR voit son contrôle micro-prudentiel renforcé, puisqu’elle exercera une fonction de résolution. En cas de dérive, les correctifs qu’elle proposera auront un caractère coercitif. Le contrôle systémique des banques sera assuré par le Conseil de stabilité financière (CSF) et par la Banque de France qui évalueront régulièrement l’état de fonctionnement de notre système monétaire et financier. Ici encore, je proposerai un amendement visant à ce que ces deux instances aient des rôles bien distincts et complémentaires : leurs observations et leurs réflexions, fondées sur la volonté de proposer aux instances monétaires une politique corrective, doivent s’approfondir mutuellement et ne pas faire double emploi avec les autres contrôles opérés par ailleurs.

Le troisième et dernier point porte sur la protection de l’usager. Le projet de loi ayant pour objet d’orienter l’activité des banques vers l’économie réelle, je vous proposerai ultérieurement un amendement visant le financement des PME, des entreprises artisanales et des très petites entreprises (TPE). En effet, leur traitement par les banques est souvent insatisfaisant, car elles ne sont pas toujours prises pour ce qu’elles sont : des acteurs investissant dans l’économie réelle. Qu’il s’agisse de leurs crédits de trésorerie ou de la constitution de leurs fonds propres, elles présentent, elles aussi, une certaine fragilité.

Les usagers les plus fragiles sont ceux qui ont de faibles revenus. Ils subissent une tarification bancaire aux visages multiples. Les établissements bancaires ont d’ailleurs beaucoup d’imagination en la matière et les commissions d’intervention surgissent à tout moment et de manière incohérente. L’activité bancaire est assez originale puisque les établissements de crédit sont parmi les seuls à ne vous adresser une facture qu’après avoir effectué un prélèvement sur votre compte ! Afin d’inverser cette logique, le projet de loi souhaite plafonner ce type de commissions. Il faudra sûrement réfléchir à la manière de mieux définir les « populations fragiles » – une notion qui peut être source de discriminations et qui nécessiterait que l’on recoure à un système de fichier que la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) ne verrait pas d’un bon œil.

Nous présenterons également un amendement en faveur des emprunteurs, qui, pressés par la recherche d’un bien et d’un crédit, n’ont souvent pas le temps de faire jouer la concurrence pour négocier le contrat d’assurance couvrant leur emprunt. La banque le leur impose donc aisément à des tarifs élevés. Notre amendement prévoit donc la possibilité, pour les emprunteurs, de renégocier ce contrat tous les ans, trois mois avant l’annuité de l’emprunt souscrit.

Par ailleurs, nous proposons d’organiser les contrats d’assurance sur les prêts en fonction des catégories de risques qu’ils couvrent. L’ACPR en sera informée et publiera ces informations sur un site internet.

Notre dernier amendement vise à ce que les artisans et les petites entreprises ne soient plus considérés comme appartenant à la catégorie des particuliers. Ils pourraient ainsi bénéficier d’une gamme de services universels pour les artisans, commerçants et PME.

M. le président François Brottes. Je vous remercie, monsieur le rapporteur, et je donne maintenant la parole aux représentants des groupes.

(…)

M. André Chassaigne. Ce projet de loi poursuit des objectifs louables et traduit un engagement ferme du Président de la République. Il prévoit de séparer les activités utiles au financement de l’économie des activités spéculatives des banques, d’instaurer un régime de résolution des crises bancaires, d’élargir les missions du Conseil de régulation financière et du risque systémique et de renforcer la protection du consommateur. Je n’ai déposé aucun amendement sur ce texte, préférant laisser à mon collègue Nicolas Sansu le soin de le faire auprès de la commission saisie au fond. Je souhaiterais néanmoins pointer les insuffisances nécessitant une évolution de ce projet de loi.

Premièrement, l’article 1er exige des banques qu’elles cantonnent certaines activités spéculatives dans une filiale sans remettre en cause leur structure de holding. Ainsi, lorsqu’une filiale fera faillite, ce sont les autres filiales qui devront assumer les pertes induites. Certes, le projet de loi prévoit un système de résolution bancaire – d’ailleurs peu détaillé – assorti de clauses applicables en cas de faillite. Il reste que la responsabilité des différentes filiales mérite d’être clarifiée.

Deuxièmement, le nombre d’activités cloisonnées reste très limité : ainsi la BNP a-t-elle fait savoir que la réforme prévue ne concernerait que 2 % de son chiffre d’affaires ! En outre, le cloisonnement des activités spéculatives les plus lucratives demeure insuffisant. Les banques pourront donc continuer à utiliser les dépôts de leurs clients pour favoriser le développement de produits dérivés. On n’atteint donc la cible que très partiellement ! Il conviendra de limiter le risque d’absorption des dépôts en cas de faillite bancaire, d’étendre la liste des activités jugées spéculatives et d’interdire la revente sur les marchés des créances détenues par les banques commerciales.

Troisièmement, le projet de loi limite le trading haute fréquence (THF), mais à l’exclusion du THF de tenue de marché et des opérations effectuées à une rapidité supérieure à une demi-seconde. On peut donc estimer que 80 à 90 % des opérations de THF resteront autorisées. Encore une fois, ces mesures devront être renforcées.

En instaurant dès à présent un régime de régulation bancaire, le projet de loi anticipe sur l’agenda de la Commission européenne. Nous sommes donc dubitatifs. Une telle anticipation vise-t-elle à tirer vers le bas les propositions susceptibles d’être formulées par le commissaire Barnier à la suite du rapport Liikanen ? Ce rapport est d’ailleurs plus exigeant que le projet de loi en termes de séparation entre activités de dépôt et activités spéculatives. Si jamais le texte de la commission européenne s’avérait plus ambitieux que le présent projet de loi, devrions-nous le modifier de façon à élever le niveau d’intervention des pouvoirs publics ?

Enfin, je souhaiterais répondre aux objections formulées par la Fédération française des banques – organisme dont le lobbying n’a d’ailleurs pas été particulièrement discret, ce qui est compréhensible puisqu’il s’agit de défendre le grisbi !

En premier lieu, les banques de dépôt-crédit séparées de leur département d’investissement sur les marchés ne seront nullement privées de liquidités. En effet, les départements de crédit, notamment destinés aux PME et aux particuliers, ne se financent que grâce aux dépôts et ne recourent absolument pas aux marchés pour récolter des liquidités. C’était le cas avant 2007 avec la titrisation — avec les résultats que l’on sait ! Gardons-nous d’avancer des tels arguments : il est tout à fait possible de renforcer la séparation sans porter un coup au développement économique ni aux PME.

En deuxième lieu, la FBF déplore que le projet de loi nuise aux banques d’investissement. C’est effectivement le cas, et c’est l’objectif recherché. Aujourd’hui, le mélange des genres est tel que l’État est obligé d’intervenir pour protéger les clients des banques. Une telle limitation permettra donc d’éviter que l’État ne soit pris en otage.

En troisième lieu, la FBF objecte que les banques mixtes à la française ont mieux résisté à la crise que les autres. Or ce n’est pas toujours le cas. Dexia a coûté 12 milliards d’euros aux Français. Si elles ont mieux résisté, c’est parce que l’État est intervenu pour assurer la sécurité des clients bancaires.

En conclusion, le vote des députés du Front de gauche dépendra des améliorations apportées au projet de loi.

Mme Michèle Bonneton. Ce projet de loi très attendu par les TPE et les PME – qui ont encore aujourd’hui beaucoup de mal à se faire financer par les banques – et par la société dans son ensemble est emblématique de notre comportement vis-à-vis du monde de la finance. Notre responsabilité est d’autant plus importante qu’il s’agit du premier projet de loi de ce type à être examiné en Europe.

Ce texte vise à remettre de l’ordre dans les activités du secteur bancaire et financier, et à le rendre plus transparent. Il limite les activités spéculatives des banques et renforce la surveillance et le contrôle du secteur bancaire. Toutefois, en dépit des annonces qui ont été faites, il demeure bien loin de séparer strictement les banques de dépôt des banques spéculatives. Le modèle français de banque universelle n’étant pas remis en cause, l’activité spéculative des banques est telle que le risque que des clients perdent certains de leurs actifs demeure : ce projet de loi ne permettra d’isoler que 2 % de l’activité des banques, alors que leurs activités de marché pèsent de 15 à 25 fois plus dans leur bilan. Les opérations de spéculation risquent donc de rester au même niveau qu’actuellement. Les banques pourront continuer à utiliser l’argent de leurs clients pour spéculer et à bénéficier d’une garantie implicite de leurs activités de marché – l’État couvrant les dépôts de leurs clients. La séparation entre la maison mère et ses filiales ainsi qu’entre les différentes filiales restera perméable. Ces garde-fous sont insuffisants !

Nous souhaitons donc que le projet de loi fasse l’objet d’améliorations de fond. La séparation des activités de crédit et de marché doit être renforcée. Nous souhaitons notamment que l’activité de tenue de marché ne fasse plus partie des exceptions autorisées, mais des activités encadrées des filiales. Ce type d’activité est en effet susceptible de mobiliser une part importante des liquidités d’une banque alors que son utilité économique est limitée. Afin d’interdire les produits les plus toxiques, nous préconisons d’instaurer un contrôle et une autorisation obligatoires de l’ACPR pour tout produit financier proposé par une banque ou sa filiale. Nous souhaiterions que deux représentants du Parlement nommés par les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat et un représentant de la société civile nommé par le président du Conseil économique, social et environnemental intègrent le collège de cette autorité. Nous proposons que les bonus ne puissent représenter plus de 50 % de la rémunération des traders et que chaque banque ait l’obligation de publier un rapport annuel sur les crédits accordés aux TPE et aux PME.

La question de l’accessibilité aux banques n’est que partiellement traitée. Actuellement, seule la Banque postale assure cette accessibilité. À ce titre, elle est dédommagée par l’État français – c’est-à-dire par le contribuable – à hauteur de 240 millions d’euros par an. Puisque les banques gagnent de l’argent sur les dépôts des clients, sans doute peut-on exiger que, en retour, elles assurent un service bancaire universel gratuit assorti de prestations de base telles que la tenue du compte, l’information sur le compte, certaines opérations courantes et la mise à disposition de moyens de paiement gratuits tels que le chéquier ou la carte bancaire.

La question des paradis fiscaux – pourtant fondamentale – n’est pas traitée non plus. Il avait été annoncé que les dépôts des banques détenant des filiales dans un paradis fiscal ne seraient plus garantis par l’État. Nous regrettons qu’aucune mesure de ce type ne figure dans le projet de loi et souhaitons une action forte en ce domaine. Il serait également possible d’obliger les banques à déclarer les avoirs qu’elles détiennent à l’étranger, de même que les opérations qui y sont menées par leurs clients. Les États-Unis eux-mêmes se sont déjà engagés sur cette voie.

En conclusion, nous souhaitons que cette réforme soit considérablement améliorée, comme le Président de la République l’a d’ailleurs laissé entendre.

M. le président François Brottes. Je ne pense pas que la Banque postale soit dédommagée pour le travail qu’elle accomplit !

(…)

M. le président François Brottes. Monsieur le rapporteur, je vous laisse la parole.

M. le rapporteur pour avis. On pourrait dire, pour simplifier, que l’activité bancaire consiste à prêter à des taux d’intérêt fixes sans activité de termes. Or cela seul ne permettrait pas au système de fonctionner. Dès lors qu’on introduit des opérations de transformation du court terme en long terme, l’activité comporte un risque de dérive. C’est toute la difficulté à laquelle ce texte tente de répondre.

Les différents rapports qui ont été évoqués montrent que des orientations ont été définies, mais elles ne sont pas prêtes à être appliquées. En ce qui nous concerne, nous tenons à clarifier ce qui relève de l’activité économique réelle et ce qui n’en relève pas.

Certes, certaines activités déstabilisent l’économie réelle. Parce que la transparence de l’information est impérative s’agissant des paradis fiscaux, nous proposerons un amendement – que je convie M. Potier à co-rédiger – disposant que toutes les banques doivent transmettre, selon des normes bien définies, les informations concernant les activités de leurs filiales dans ces paradis fiscaux. L’esprit du texte tend à accroître la transparence de l’information et à la normer afin que les instances de régulation puissent jouer pleinement leur rôle.

Cela produira-t-il des effets sur l’économie réelle ? Les différents acteurs que nous avons rencontrés – représentants des chambres de commerce et du monde de l’artisanat, mais aussi de l’Autorité des marchés financiers (AMF) – ont considéré que cette loi favorisera un recentrage des activités, lequel a d’ailleurs déjà été effectué par le système bancaire français lui-même.

En effet, seuls 4 ou 5 % des activités bancaires demeurent à haut risque. Outre que notre système bancaire a fait preuve de prudence, des repositionnements sont intervenus depuis 2007 et 2008, le marché ayant opéré une régulation suite aux pertes qui ont été enregistrées.

Tout le problème est de ne pas relancer les activités spéculatives lorsque le marché se retournera. Les autorités de régulation, dont l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, considèrent que, en dernière analyse, l’arbitrage est rendu par le niveau de rentabilité. On est en droit de s’interroger lorsqu’il s’élève à 16 ou 18 %, car une activité économique normale parvient exceptionnellement à un taux de 5 %. Le niveau de rentabilité peut donc constituer une ligne de démarcation. Notre travail consiste à accroître également la transparence sur ce plan-là.

Cet arbitrage permet donc de contribuer à ramener les activités bancaires sur le plan de l’économie réelle et, avec les autres instruments que le Gouvernement met en place – Banque publique d’investissement, pacte de compétitivité, stratégies d’investissement par branches d’activité –, assure et conforte la cohérence de l’ensemble du projet.

J’ajoute que les améliorations que ce texte vise à apporter s’inscrivent dans le cadre du principe de la banque universelle, que nous revendiquons.

S’agissant de la défense des consommateurs, des progrès peuvent certes être encore accomplis. Les représentants d’associations de défense des consommateurs nous ont indiqué, par exemple, qu’il conviendrait de limiter le nombre et le coût des commissions d’intervention. Cela pourrait néanmoins comporter des effets pervers, puisqu’une régulation des tarifs, par exemple, pourrait entraîner un alignement du montant des commissions vers le haut comme ce fut déjà le cas en 2008. La commission des finances a, quant à elle, émis l’idée, ce matin, d’une limitation de leur nombre. Les commissions d’intervention doivent-elles perdurer ? En ce qui nous concerne, nous proposons la mise en place du service bancaire universel, ce qui reviendrait à les supprimer.

Le système bancaire connaît des déséquilibres financiers. La gestion des espèces et celle des chèques coûtant chacune 3 milliards d’euros, il est compréhensible que les banques aient cherché les financements nécessaires dans des produits facturés de manière opaque. Nous allons donc accroître la transparence, mais il conviendra de nous montrer vigilants quant aux dérives qui peuvent exister par ailleurs.

Oui, monsieur Chassaigne, nous nous montrerons également vigilants s’agissant des limites de la filialisation, le cantonnement des activités spéculatives ne garantissant pas l’absence de risques. La faillite d’une filiale peut avoir des conséquences sur les fonds propres de la société mère. J’en conviens : nous devrons réfléchir aux garde-fous qu’il est possible de mettre en place.

Peut-être une plus grande clarté rédactionnelle est-elle nécessaire, mais il existe parfois des confusions entre le collège de supervision de l’ACPR, qui comprend dix-neuf membres – dont des personnalités qualifiées – et le collège de résolution, qui ne comporte quant à lui que cinq membres. Un amendement vise d’ailleurs à ce que deux professionnels du monde bancaire leur soient adjoints. Peut-être est-il possible d’aller plus loin ? Nous en discuterons.

Nous savons que les réflexions qui ont cours, notamment dans le cadre du rapport Liikanen, s’inscrivent dans le calendrier européen, lequel ne permettra pas vraiment de résoudre la question des rapports de l’activité économique réelle et de la spéculation avant 2016 ou 2017, après les élections européennes. Aux États-Unis, les décisions n’interviendront pas avant 2019.

Avec ce texte, la France confortera quant à elle son exemplarité. Je rappelle que l’ancienne majorité avait souhaité que l’on travaille sur la rémunération des banquiers, que ce sujet a été abordé au sommet de Pittsburgh et que les comportements ont commencé à évoluer.

La Commission en vient à l’examen des articles.


Voir le compte-rendu intégral sur le site de l’AN.

Pour en savoir plus : André Chassaigne - AC

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