07-05-2014

Proposition de loi modifiant la loi no 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté

Première séance du mercredi 30 avril 2014

Modification de la loi no 2007-1545 instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté

Discussion d’une proposition de loi

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par le Sénat, modifiant la loi no 2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté (nos 1718, 1832).

Présentation

M. le président. La parole est à Mme la garde des sceaux, ministre de la justice.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur le président, mesdames et messieurs les députés, nous sommes réunis cet après-midi pour examiner une proposition de loi qui nous vient du Sénat et dont l’auteure est Catherine Tasca. Je tiens d’emblée à remercier Mme Laurence Dumont, votre rapporteure, dont le travail a considérablement amélioré et enrichi ce texte.

Le but est de consolider et de renforcer l’autorité administrative indépendante que constitue le contrôleur général des lieux de privation de liberté, créé par la loi d’octobre 2007. Pour se faire, la proposition de loi s’est appuyée sur le bilan du premier contrôleur général des lieux de privation de liberté, auquel il nous est agréable de rendre hommage, à quelques mois de la fin de son mandat –mandat unique, rappelons-le. Par son travail de très grande qualité, M. Jean-Marie Delarue a donné une envergure considérable à cette belle et haute fonction.

Le ministère de la justice a naturellement été, depuis maintenant un peu moins de deux ans, extrêmement attentif à ses observations. Nous avons noué avec lui un dialogue fécond et bénéficié de la diligence avec laquelle il a visité les lieux de privation de liberté et produit ses observations. Certaines d’entre elles, faites verbalement, ont été prises en compte par l’administration pénitentiaire avant même que le rapport écrit ne soit publié. Nous avons entretenu ce dialogue en l’informant régulièrement des dispositions que nous prenions. Nous pouvons même nous vanter d’avoir parfois corrigé des appréciations contenues dans certains rapports – je pense notamment à un rapport de novembre 2013 relatif aux fouilles, encadrées par l’article 57 de la loi pénitentiaire de 2009.

Il est à noter que la création de cette autorité administrative indépendante s’est inscrite dans la continuité d’une dynamique engagée dans les années 1980, à l’initiative notamment du garde des sceaux et ministre de la justice Robert Badinter, à qui l’on doit, entre autres choses, la suppression des dispositifs de séparation dans les parloirs. Jusqu’en 1983, souvenons-nous, lorsque les familles rendaient visite aux personnes détenues, un dispositif de séparation leur interdisait tout contact. Or il est essentiel de maintenir les liens familiaux pour préparer la réinsertion, car si l’enfermement et l’incarcération sont synonymes de retrait de la société, ils doivent aussi, paradoxalement, préparer à la réinsertion, et donc à un retour dans la société. Toutes les dispositions doivent donc être prises, durant le temps de l’incarcération, pour maintenir une vie sociale à l’intérieur même de cet univers clos – même si cette vie sociale n’a rien de commun avec une vie sociale normale –, mais aussi pour entretenir des liens avec l’extérieur : les liens familiaux, ainsi que certains liens sociaux, assurés notamment par les visiteurs de prison, mais également par le contrôleur général des lieux de privation de liberté, par les parlementaires qui peuvent se rendre dans les établissements pénitentiaires, ou par les associations qui interviennent dans divers domaines, comme la lecture par exemple. Il est nécessaire de créer une vie sociale à l’intérieur de l’univers clos de la prison, mais aussi d’entretenir des relations avec l’extérieur, de façon à ce que le retour dans la société se fasse avec le moins de heurts possible.

Cette dynamique s’est poursuivie par la suite, et à l’attention portée au maintien des liens familiaux s’est ajoutée l’entrée dans les établissements pénitentiaires de contrôleurs spécialement attachés à ces établissements, mais aussi de contrôleurs externes. Outre l’inspection des services pénitentiaires, l’autorité judiciaire peut également se rendre à tout moment dans les établissements pénitentiaires, tout comme le préfet, ou encore un représentant de la commission d’accès aux documents administratifs, de la CNIL ou de l’inspection du travail. Il est indispensable de rappeler que la prison est une institution républicaine : à ce titre, elle doit respecter des règles de droit, sous le contrôle de celles et ceux à qui la loi en donne mission.

Il importe à ce sujet de souligner le rôle du tribunal et du juge administratifs qui, depuis le milieu des années 1990, ont sensiblement réduit le champ de ce que l’on appelle le contrôle intérieur, c’est-à-dire la possibilité pour l’autorité pénitentiaire de décider de toute une série de dispositions à appliquer au sein de l’univers carcéral. Le juge administratif s’y immisce de plus en plus : il intervient par exemple dans des décisions de transfert et d’affectation, ou encore lorsqu’un détenu est placé sous une surveillance renforcée. En clair, nous sommes dans la droite ligne de la dynamique enclenchée dans les années 1980, et qui consiste à reconnaître que le détenu qui subit une privation de liberté à la suite d’une décision de justice ne doit pas être privé de ses autres droits, et notamment de ses droits civiques et sociaux. La loi de 1994, par exemple, qui lui a apporté une protection sociale, a ainsi consolidé ses droits sociaux.

La création du contrôleur général des lieux de privation de liberté va d’ailleurs au-delà des engagements qu’a pris la France lorsqu’elle a ratifié le protocole facultatif à la Convention contre la torture et autres traitements cruels, inhumains ou dégradants de 2006. La loi de 2007 va plus loin, puisqu’elle confie au contrôleur général non seulement la surveillance et le contrôle de ces éventuelles pratiques, mais également la vérification du respect des droits fondamentaux des détenus. Le contrôleur général des lieux de liberté a été conçu, au fil des années, sur la base d’une série de travaux de très grande qualité, qu’il s’agisse de textes d’origine parlementaire, émanant aussi bien du Sénat que de l’Assemblée – à l’Assemblée, ce fut le rapport de MM. Louis Mermaz et Jacques Floch, d’une proposition de loi, du rapport de Guy Canivet, ou encore de l’ouvrage du docteur Véronique Vasseur, qui a eu un grand retentissement. Tous ces travaux ont contribué à penser la nécessaire introduction d’un contrôle des lieux de privation de liberté.

Conformément aux dispositions prévues par la loi d’octobre 2007, M. Delarue a eu la possibilité d’émettre des recommandations, y compris des recommandations d’urgence dans les cas les plus graves, mais aussi des avis thématiques, ce qu’il a fait sur des sujets aussi divers que la situation des mineurs, le droit de communiquer par téléphone ou l’accès aux lieux de culte. Ces avis n’ont pas de caractère comminatoire, mais ils alimentent la réflexion du ministère de la justice et de l’administration pénitentiaire et nous permettent d’améliorer les choses. Le contrôleur général rédige également un rapport annuel, dans lequel il fait des préconisations, auxquelles nous accordons la plus grande attention.

Je ne passerai pas en revue l’ensemble de ces recommandations, même si certaines d’entre elles sont extrêmement importantes et ont donné lieu à des actions d’envergure de la part du ministère de la justice. Ce que je veux dire en tout cas, c’est qu’à chaque fois que nous sommes interpellés par le contrôleur général, nous prenons très au sérieux ses observations, au point de lui faire des réponses extrêmement circonstanciées et précises – parfois même trop longues… Par ailleurs, nous mobilisons très volontiers l’inspection des services judiciaires et surtout, nous assurons un suivi, tant des recommandations que de la mise en œuvre des dispositions que nous prenons pour corriger les dysfonctionnements signalés. Il est même arrivé que je saisisse le parquet, lorsque les observations du contrôleur général laissaient supposer que certaines actions pouvaient relever d’une incrimination.

Cela étant, quand bien même nous assurons ce suivi de façon continue, il est évident que le fonctionnement du dispositif, tel qu’il avait été prévu, mérite d’être amélioré. C’est d’ailleurs sur la base des suggestions du contrôleur général – qui constituent un matériau de grande qualité, je l’ai dit – que la proposition de loi du Sénat a introduit un certain nombre de dispositions nouvelles que Mme la rapporteure a encore améliorées. Ainsi, le texte permettra aux députés européens de saisir le contrôleur général, comme peuvent déjà le faire les parlementaires nationaux. Vous avez par ailleurs, madame la rapporteure, attribué des prérogatives supplémentaires au contrôleur général : en plus des procès-verbaux de garde à vue, auxquels il avait déjà accès, vous lui permettez d’avoir communication des procès-verbaux d’autres lieux de privation de liberté, à la suite de décisions de police, de gendarmerie ou de douane.

Si l’on ajoute à cela d’autres dispositions importantes que vous avez introduites, on peut être certain que, quelle que soit la personne qui sera nommée contrôleur général des lieux de privation de liberté, son mandat sera l’occasion d’approfondir et de consolider ce qui a été entrepris sous la vigilance de M. Delarue, mais aussi de faire en sorte que nos établissements pénitentiaires se rapprochent de plus en plus des normes européennes, qui ont très fortement inspiré la loi pénitentiaire de 2009. Celle-ci a affirmé un certain nombre de principes, notamment la préservation des droits fondamentaux, mais aussi des interdits, comme les fouilles systématiques – j’ai déjà fait référence à l’article 57, qui pose des problèmes importants et constitue un sujet de tension dans nos établissements pénitentiaires.

En effet, pendant de nombreuses années après l’adoption de la loi pénitentiaire, les personnels ont eu besoin de continuer à pratiquer les fouilles, car les moyens techniques qui étaient nécessaires à l’application de l’article 57 n’avaient pas été mis en œuvre. Du coup, les personnels ont souvent été contraints, pour assurer la sécurité dans les établissements, de procéder à des fouilles. Or la loi est faite pour être respectée : une fois adoptée par le Parlement, elle s’impose à tous les usagers et à l’ensemble de la société. Or, je le répète, il est souvent arrivé que les personnels soient obligés de s’affranchir de ces obligations légales, ce qui a abouti à des condamnations de l’État et précisément du ministère de la justice pour non-respect de la loi pénitentiaire.

Nous avons donc, dès l’année dernière, pris des dispositions pour rendre possible le respect de l’article 57. J’ai ainsi adopté un plan de sécurisation des établissements pénitentiaires de 33 millions d’euros afin de renforcer les dispositifs de lutte contre les projections, d’équiper vingt maisons centrales et maisons d’arrêt qui accueillent les détenus au profil sensible de portiques à ondes millimétriques, encore appelés scanners corporels, et d’installer des portiques à masse métallique dans les zones sensibles de tous les établissements. Tous ces dispositifs de sécurité passive permettront aux personnels de nos établissements pénitentiaires, qui travaillent souvent dans des conditions extrêmement difficiles, d’assurer le travail de sécurité active, c’est-à-dire de maîtriser tous ces équipements physiques et technologiques et d’assurer la sécurité à l’intérieur de nos établissements.

Reste que la sécurité n’est pas une fin en soi et que l’organisation de la journée des personnes détenues à l’intérieur de nos établissements est un sujet extrêmement important. La possibilité d’assurer des activités, de la formation professionnelle, le fait de permettre aux détenus de préparer des projets pour la sortie et de les accompagner lors de cette sortie, autant de questions qui concernent très directement la réinsertion et la prévention de la récidive ; nous aurons l’opportunité d’y revenir dans quelque temps.

Le travail du contrôleur général des lieux de privation de liberté doit être salué. M. Delarue, a toutes les raisons d’être extrêmement fier de la tâche qu’il a accomplie.

Il a produit un travail d’une grande densité, d’une grande exigence, il a été sans complaisance, ce qui a évidemment été utile à la société même si, en première ligne, il y avait essentiellement le ministère de la justice : je n’ai pas de mots pour le remercier.

J’en trouverai tout de même quelques-uns, madame la rapporteure, pour vous remercier du travail de très grande qualité que vous avez effectué. Je suis très heureuse que nous puissions par ce texte rentre hommage, avant qu’il ne parte, au travail de Jean-Marie Delarue, tenir compte des propositions qu’il a faites, les traduire en prérogatives nouvelles et faire en sorte d’améliorer les conditions d’incarcération.

Le monde de la détention disposera ainsi d’un droit modernisé. Les contrôles effectués depuis la loi Guigou de 2000 par les parlementaires, ceux du contrôleur général des lieux de privation de liberté, les décisions judiciaires et administratives qui ont parfois contraint l’administration à faire mieux, tout cela ne doit bien entendu pas occulter le travail au quotidien effectué par l’administration pénitentiaire, c’est-à-dire aussi bien les personnels dans les établissements pénitentiaires que l’administration elle-même qui accompagne toutes ces dispositions.

Nous allons débattre point par point tout à l’heure des améliorations qui sont proposées. Je pense que le texte est bien abouti et, en toute logique, il devrait être promulgué avant juin 2014, échéance du mandat actuel, ce qui permettra de reconnaître le travail de très grande qualité qu’a effectué M. Delarue. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)

[…]

M. le président. La parole est à M. André Chassaigne.

M. André Chassaigne. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, madame la rapporteure, monsieur le président de la commission des lois, mes chers collègues, je me fais, pour cette intervention, le porte-voix de mon collègue Marc Dolez.

En près de six ans, le contrôleur général des lieux de privations de libertés peut se prévaloir d’un bilan extrêmement positif. Son rôle essentiel dans l’amélioration des conditions de privation de liberté est largement reconnu et justifie pleinement non seulement le maintien de cette autorité autonome et indépendante, mais aussi le renforcement de ses compétences. Le travail effectué a été considérable : plus de 800 établissements de toute nature ont été visités, dont environ 300 locaux de garde à vue et 185 établissements pénitentiaires. D’ici à la fin du mandat du contrôleur général, en juin 2014, la quasi-totalité des établissements pénitentiaires du pays auront été visités. Depuis 2010, des contre-visites ont également été effectuées afin d’évaluer les changements intervenus depuis la visite précédente.

S’agissant des saisines, Jean-Marie Delarue a pris la décision, dans le silence de la loi, de répondre à tout courrier qui lui était adressé et, le cas échéant, d’envisager les suites à leur donner en effectuant des enquêtes et en confiant à des collaborateurs le soin d’aller vérifier sur place la réalité des faits. Ces saisines représentent environ 4 000 courriers par an. En outre, le contrôleur général a publié systématiquement ses avis et recommandations, ce qui a permis de faire la lumière sur des problématiques peu connues de nos concitoyens, mais aussi d’informer le Parlement dans le cadre de la discussion de projets de loi. Le travail effectué aura, selon les termes de M. Jean-Marie Delarue, été l’occasion d’accumuler « un savoir inédit sur les lieux privatifs de liberté ». Il a aussi permis de faire évoluer le fonctionnement des lieux de privation de liberté par des évolutions concrètes dans les établissements, mais aussi par des modifications de nature législative, avec par exemple la loi relative à la garde à vue.

Enfin, à la suite des intervenants précédents, les députés du Front de gauche tiennent à saluer le travail accompli par M. Jean-Marie Delarue, qui a contribué à asseoir la légitimité de l’institution, en gagnant la confiance des personnes détenues et de l’ensemble des personnels travaillant dans les lieux de privation de liberté. Avec l’achèvement de son mandat non renouvelable, qui arrivera à son terme en juin prochain, on doit s’interroger sur les perspectives de cette institution. À cet égard, nous nous félicitons que la proposition de loi soumise à notre examen consacre le maintien du contrôleur général des lieux de privation de liberté comme autorité autonome et indépendante du Défenseur de droits, alors que certains considéraient, lors du débat de 2011, que la question se poserait à la fin du premier mandat du Contrôleur.

Cette proposition de loi, adoptée à l’unanimité au Sénat, permettra de consolider l’action du Contrôleur général et de renforcer l’efficacité du contrôle exercé. Tout d’abord, ce texte permet de consacrer dans la loi les pratiques mises en œuvre par le contrôleur général dans l’exercice de sa mission. S’agissant des suites à donner aux saisines adressées à l’institution, ce texte vient combler le silence de la loi de 2007 en reconnaissant expressément au contrôleur général le droit de procéder à des vérifications, éventuellement sur place, puis d’adresser ses observations à l’autorité responsable du lieu concerné. De même, ce texte rend systématique la publication des avis, recommandations et propositions du contrôleur général. Il rend en outre obligatoire la réponse des ministres intéressés à ses observations.

Ensuite, cette proposition de loi entend faciliter le contrôle du contrôleur général en améliorant les moyens d’information et d’investigation dont il dispose. Elle lève ainsi plusieurs obstacles à la communication d’informations administratives : obligation de transmettre au contrôleur général toute information ou pièce utile ; communication au contrôleur général des procès-verbaux des gardes à vue ; faculté du contrôleur général de mettre en demeure des personnes concernées par un contrôle de répondre à ses demandes ; amélioration de l’information du contrôleur général sur les suites données par les autorités judiciaires ou disciplinaires aux faits qu’il leur a signalés.

Ce texte lève aussi l’opposabilité du secret médical au contrôleur général, tout en définissant les conditions dans lesquelles les contrôleurs pourront accéder à des informations couvertes par le secret médical. Il est par ailleurs proposé d’instituer un délit d’entrave aux visites des contrôleurs et à leurs demandes de documentation, à l’instar des dispositions en vigueur pour toutes les autres autorités administratives indépendantes et, au-delà, pour toutes les autorités amenées à contrôler des administrations sur place.

En outre, cette proposition de loi entend mieux protéger ceux qui font appel au contrôleur général. Jean-Marie Delarue a en effet souligné « l’ampleur des oppositions parfaitement illégales » aux moyens légaux à la disposition des personnes détenues : saisine du Parquet, courrier à une personne extérieure, à une association, au défenseur des droits ou au contrôleur général des lieux de privation de liberté. Il s’est dit « convaincu que la stagnation du nombre des lettres que nous recevons est due à ces menaces et à ces représailles. Nous avons visité des quartiers entiers dans lesquels les personnes détenues nous ont dit qu’elles ne nous écrivaient plus parce qu’elles avaient peur de le faire. » Face à ce constat inacceptable, le texte renforce le secret des correspondances entre le contrôleur général et les personnes incarcérées et consacre l’interdiction de sanctionner ou de faire subir un préjudice à une personne du seul fait des liens qu’elle a établis avec le contrôleur général ou des informations qui lui ont été données. Comme l’a parfaitement souligné Jean-Marie Delarue, « sans résoudre entièrement le problème, ces deux dispositions donneront un signal important aux personnels qui seraient tentés de recourir à des expédients pour empêcher l’application de la loi ».

Enfin, le texte étend la compétence du contrôleur général au contrôle de l’exécution des mesures d’éloignement forcé des personnes étrangères en situation irrégulière « jusqu’à leur remise aux autorités de l’État de destination ». Cette évolution qui vise à mettre notre droit en conformité avec la directive dite « retour » du 16 décembre 2008 paraît pour le moins opportune au regard des conditions souvent déplorables de transfert forcé des étrangers, de la sortie du centre de rétention à l’arrivée dans le pays de destination.

En définitive, les députés du Front de gauche soutiennent l’élargissement des compétences du contrôleur général des lieux de privation de liberté qui permettra de conforter sa place et son rôle dans la défense des libertés publiques. Pour autant, nous ne pouvons ignorer qu’en dépit des recommandations et des avis du contrôleur général, la situation des prisons françaises demeure indigne. Malgré l’adoption de la loi pénitentiaire de 2009, malgré les constructions d’établissements pénitentiaires, l’accroissement des flux d’entrée et la durée des détentions provisoires et des peines prononcées maintiennent une surpopulation carcérale insupportable. Au 1ermars 2014, selon les chiffres de l’administration pénitentiaire, la densité d’occupation des établissements pénitentiaires était de 117,8 % et de 137,5 % pour les maisons d’arrêt et les quartiers maison d’arrêt.

Dans un récent avis du 23 avril 2014, le contrôleur général revient sur le principe de l’encellulement individuel dans les établissements pénitentiaires – principe consacré dans la loi pénitentiaire de 2009 dont l’entrée en vigueur a été reportée au 25 novembre 2014. Il insiste sur la nécessité pour chaque personne incarcérée d’avoir « un espace où elle se trouve protégée d’autrui et où elle peut donc ainsi préserver son intimité et se soustraire, dans cette surface, aux violences et aux menaces des rapports sociaux en prison. En permettant à chacun de se livrer aux activités autorisées qu’il a choisies, d’étudier, de réfléchir, de se prendre en charge, l’encellulement individuel n’est plus condition de l’application de la punition elle-même, mais plutôt, par la préservation de la personnalité de chacun, garantie de la réinsertion ultérieure. » C’est très bien dit et ça parle !

Soucieux des principes fondamentaux des droits de l’homme et de la protection de la santé publique, nous devons aujourd’hui développer et surtout crédibiliser les mesures alternatives à la peine d’emprisonnement. C’est incontournable pour rendre la peine de prison plus utile et nos prisons plus acceptables.

Le renforcement de la compétence du contrôleur général des lieux de privation de liberté appelle également des évolutions législatives pour assurer le respect des droits fondamentaux des personnes incarcérées. Il faut donc aussi agir pour que la loi pénitentiaire soit effectivement et pleinement appliquée. Il faut revenir sur les dix dernières années de politiques pénales inefficaces. Le renforcement des sanctions contre la récidive, l’instauration de peines planchers, la rétention de sûreté après la prison ou encore l’instauration des obligations de soins sont autant d’exemples de textes répressifs qui n’ont eu pour seules conséquences que de renforcer l’engorgement des établissements pénitentiaires. C’est la raison pour laquelle nous réitérons notre souhait d’examiner, dans les meilleurs délais, la réforme pénale, tout en votant aujourd’hui cette proposition de loi.

[…]

Vote sur l’ensemble

M. le président. Je mets aux voix l’ensemble de la proposition de loi.

(La proposition de loi est adoptée.)


Voir l’ensemble du dossier législatif sur le site de l’AN.

Pour en savoir plus : André Chassaigne - AC

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