09-06-2011

Stratégie nationale pour la biodiversité

Mercredi 25 mai 2011

Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a entendu Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement, sur le Grenelle de la mer et la stratégie nationale pour la biodiversité.

M. le président Serge Grouard. Nous sommes heureux d’accueillir Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement. L’audition portera sur trois thèmes : le Grenelle de la mer, la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) et les décrets d’application de la loi Grenelle 2.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement. Monsieur le président, mesdames, messieurs, je commencerai si vous le permettez par le dernier point : les décrets d’application de la loi Grenelle 2.

Le chantier réglementaire qui fait suite au Grenelle 2 est particulièrement vaste. Les décrets d’application, dont beaucoup sont interministériels, constituent aujourd’hui la priorité des services de mon ministère. Sur 200 décrets, 135 doivent faire l’objet d’un examen au Conseil d’État, et près de la moitié doit être examiné par la Commission consultative d’évaluation des normes, qui émet un avis sur l’impact financier des textes concernant les collectivités territoriales. À ce volet réglementaire, s’ajoute le processus de concertation propre au Grenelle de l’environnement, avec des consultations de toute nature.

L’objectif que nous nous sommes fixé est de publier les décrets dans un délai de 18 mois à compter de la promulgation de la loi. Cet objectif sera tenu, même si certains décrets risquent de ne pas être totalement aboutis en juillet. À la date du 5 mai, 43 mesures d’application du Grenelle 2 étaient publiées ou sur le point de l’être ; 16 étaient en cours d’examen au Conseil d’État ; 81 étaient rédigées et discutées en interministériel pour arbitrage ; 49 étaient en cours d’écriture ; et 10 apparaissaient soit inutiles, soit prématurées au regard des processus engagés. Entre le 10 et le 25 mai, nous avons validé plus de 25 mesures d’application. Le même rythme de travail – soutenu – sera suivi au cours des deux premières semaines du mois de juin.

Nous essayons de faire ce travail dans la meilleure concertation possible. Votre collègue, Bertrand Pancher, pourra y revenir.

Le processus de concertation est parfois très lourd. En ce qui concerne le projet de décret sur les études d’impact, par exemple, nous avons eu besoin de consulter neuf instances, de procéder à une consultation du public pendant un mois et de tenir des réunions spécifiques. Ce processus est piloté au ministère d’une main ferme par la commissaire générale au développement durable. Nos équipes se tiennent d’ailleurs à votre disposition pour vous apporter les réponses ou les précisions dont vous auriez besoin sur le calendrier d’un décret ou le processus général.

Deuxième point : la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) et le rapport de Mme Geneviève Gaillard.

Je tiens d’abord à remercier votre Commission pour les travaux qu’elle a engagés sur la biodiversité, avec une « mission d’information relative aux enjeux et aux outils d’une politique intégrée de conservation et de reconquête de la biodiversité ». Une cinquantaine d’auditions se sont déroulées dans un temps très restreint. Ce travail est à mes yeux doublement positif, madame la députée. D’abord, parce que vous vous êtes saisie de la question sensible de l’agence de la nature dans l’esprit du Grenelle de l’environnement, qui demandait la constitution « d’une mission parlementaire sur l’opportunité, la faisabilité, le périmètre, les missions, les moyens, la méthode et le calendrier de création d’une agence de la nature ». Ensuite, parce qu’il a permis dès le 6 avril d’engager une dynamique positive : les 25 propositions de votre rapport ont ainsi enrichi les dernières séances des comités de préparation de la stratégie nationale pour la biodiversité.

S’agissant de l’agence de la nature, des rapprochements sont faits entre la biodiversité et le monde de l’eau, et on rêve un peu vite à une réplication des outils de l’un dans le domaine de l’autre. Or les sujets sont différents. Je ne crois donc pas à une réplication complète. Comme vous l’avez souligné dans votre rapport, madame la députée, l’enthousiasme pour une telle agence est quasi général, mais chacun a son point de vue sur son périmètre et son contenu : pour certains, c’est une agence de connaissances, d’expertises, de recherche ; pour d’autres, une agence de gestion. Ces points de vue sont difficilement conciliables. Je souscris donc à votre conclusion en la matière : « La création de l’agence de la nature ne pourrait être vue, dès lors, que comme l’éventuel point d’aboutissement d’une nouvelle politique du vivant. Aujourd’hui, il nous suffit de prendre appui sur l’existant en le rénovant ».

C’est pourquoi, dans le cadre de la stratégie nationale de la biodiversité, l’État s’est engagé à rénover la gouvernance d’ici à 2013 afin, dans un premier temps, de la rendre plus lisible, et, dans un deuxième temps, d’approfondir la possibilité de la création d’une agence et de préparer l’avenir. Concrètement, nous avons besoin de régler aujourd’hui certains problèmes avant de pouvoir créer une agence.

Sur les 25 propositions, quelques-unes me semblent présenter un intérêt particulier.

D’abord, vous souhaitez que la reconquête de la biodiversité soit affichée comme une priorité nationale. Pour ma part, j’ai bien placé le cœur de la stratégie nationale de la biodiversité sous le signe de la reconquête. La méthode de la stratégie nationale pour la biodiversité implique tous les secteurs d’activité ; l’ambition nationale en la matière concerne non pas seulement l’État, mais toutes les composantes de la nation. Comme nous l’avions d’ailleurs constaté pour la première stratégie nationale de la biodiversité, tous les objectifs ne peuvent être atteints avec le seul engagement de l’État : ceux des collectivités, des particuliers, des associations et des entreprises sont indispensables.

Ensuite, vous souhaitez voir « accélérée la signature du protocole international sur l’accès et le partage des avantages issus de l’utilisation des ressources génétiques de la planète, défini à la Conférence de Nagoya ». Dès le 16 juin prochain, la France, l’Union européenne et d’autres États membres seront en mesure de signer ce protocole.

Vous souhaitez également des avancées dans les compensations sur les atteintes aux écosystèmes. C’est en effet un principe important qui demande à être décliné de manière opérationnelle sur la base d’expertises non discutables. Nous avons lancé à l’automne 2010 un groupe de travail dont j’attends les résultats pour l’automne 2011. À ce sujet, vous proposez la création d’un marché de la compensation en cas d’atteinte aux écosystèmes. En complément de l’initiative de la Caisse des dépôts et consignations sur la plaine de Crau, que nous soutenons, je lancerai très prochainement un appel à candidatures d’opérateurs sur d’autres régions pour progresser en la matière.

D’autres propositions trouvent un écho dans les engagements de l’État sur la SNB. Ainsi, la lutte contre les espèces exotiques envahissantes va se traduire, dès 2011, par des appels à projets, notamment dans les départements et collectivités d’outre-mer où la question se pose de manière plus critique. La lutte contre la surexploitation des espèces devrait trouver à s’appliquer, avant la fin de l’année, à travers un appel à projets pour l’expérimentation d’unités d’exploitation et de gestion concertée des pêcheries ; un projet de loi sera élaboré pour permettre la mise en place de réserves halieutiques. Et d’ici à 2014, la reconnaissance du rôle moteur des collectivités territoriales pour la biodiversité se traduira par une élaboration conjointe avec les régions d’une stratégie nationale de la biodiversité.

J’en viens aux engagements de l’État. J’appelle votre attention sur le lancement, dès 2011, d’une cartographie nationale des habitats à l’échelle 1/25 000e et sur la poursuite de la cartographie des enjeux de biodiversité dite « remarquable » – faune, flore, habitats. Nous avons besoin de ces outils qui, aujourd’hui, nous font défaut pour avancer. S’agissant des enjeux ultramarins, j’ai répondu en début d’après-midi à une question au Gouvernement sur les fonds marins. Une proposition de votre rapport appelle à un approfondissement de la connaissance des espèces et des écosystèmes ultramarins : elle pourra trouver sa concrétisation dans l’appel à projet de la recherche opérationnelle en outre-mer, que je lancerai prochainement.

Troisième point : le Grenelle de la mer.

En 2009, la France s’est dotée d’une véritable politique maritime intégrée. Autrement dit, elle intègre les enjeux de la biodiversité, l’ensemble des acteurs, les dimensions de développement économique, la problématique de création d’emplois, les énergies marines nouvelles, etc. Ainsi, le Grenelle de la mer peut être un exemple de développement de la stratégie nationale de la biodiversité.

Notre pays est très bien placé en matière maritime – il est le deuxième espace maritime au monde, essentiellement grâce à l’outre-mer – et possède des fleurons de l’industrie maritime, avec la construction navale, le nautisme et les énergies marines renouvelables.

À présent, nous disposons d’une stratégie, dans la ligne du discours du Président de la République de 2009, et d’outils de gouvernance, avec le comité interministériel de la mer, le Livre bleu de décembre 2009 et la mobilisation des acteurs à travers le Grenelle de la mer. Cette stratégie se veut intégrée, c’est-à-dire que les différents regards sur la mer – biodiversité, exploitation des ressources marines, développement de la recherche – ont vocation à se faire écho. Le développement économique touche à la fois à l’industrie traditionnelle et aux énergies marines renouvelables ; il est soutenu par des moyens qui ont été investis dans la formation et la recherche, par exemple à travers les intérêts d’emprunt. Ainsi, l’éolien off shore intègre, en plus de la dimension financière et de celle relative à la création d’emplois, une composante biodiversité : les critères de sélection des entreprises qui auront répondu à l’appel d’offres qui sera lancé début juin en la matière prévoient une prise en compte de l’intégration dans le milieu. De la même manière, les autoroutes de la mer revêtent une dimension environnement, une dimension transports et une composante compétitivité. En outre, le Conseil d’orientation de la recherche et de l’innovation pour la construction et les activités navales (CORICAN), que j’ai mis en place le 17 mai dernier, a pour objet structurer le monde maritime, de l’aider à organiser ses projets, notamment dans le cadre des investissements d’avenir, et de financer des programmes de recherche pour le navire du futur, qui devra être à la fois plus sûr et moins consommateur d’énergie ; ce programme est d’ores et déjà doté d’une centaine de millions d’euros.

Sur l’exploration des fonds marins, un programme en cours à Wallis-et-Futuna sera développé à partir de 2011 pour Saint-Pierre-et-Miquelon. Le prochain comité interministériel de la mer, qui devrait se tenir le 10 juin, sera l’occasion de mettre en avant une stratégie nationale de mise en valeur des fonds marins – en abordant des sujets aussi divers que les nodules métalliques ou les terres rares.

En 2008, la protection des parcs marins était très en retard sur celle des parcs terrestres. En trois ans, nous avons réussi à créer deux parcs naturels marins. En plus des trois créés en 2011 – Côte Vermeille, estuaires picards, archipel des Glorieuses –, trois seront créés en 2012.

Dernier axe de notre politique : une gouvernance renouvelée. Nous organisons une gouvernance à l’échelle des façades maritimes, en métropole et dans les bassins outre-mer. Concrètement, nous réorganisons l’administration de l’État et créons des conseils maritimes de façade où nous organisons une gestion intégrée de la mer et du littoral.

Au niveau national, le Conseil national de la mer et des littoraux poursuivra les travaux du comité national de suivi du Grenelle de la mer, et assurera le suivi de la politique maritime. Il comprendra 70 membres, dont 35 membres élus et des représentants des mondes professionnel, syndical, associatif. Cet équilibre a été extrêmement difficile à trouver, mais je vous prie de croire qu’il est bon.

J’aurais pu parler du paquet Erika 3 sur la sécurité maritime, qui touche également aux domaines économique et environnemental ; de l’encadrement de la pêche de loisir ; de l’introduction de l’environnement dans la formation de navigant ; du renforcement des conditions réglementaires en matière de rejet en mer des boues de dragage. Mais nous pourrons y revenir dans le cadre des questions.

(…)

M. André Chassaigne. Madame la ministre, je tiens à vous décerner deux bons points. D’une part, pour le document de présentation de la SNB, dont les très belles couleurs me font penser aux dégradés que l’on peut voir sur les manches des couteaux de la belle ville de Thiers. D’autre part, le vocabulaire que vous utilisez – « l’implication », « la volonté », « l’engagement », « l’ambition », « l’adhésion », « la démarche d’engagement volontaire de tous les acteurs » est particulièrement séduisant. Malheureusement, je n’ai pas trouvé les chiffres !

Sur les objectifs chiffrés, madame la ministre, vous avez vous-même déclaré le 19 mai en présentant cette nouvelle stratégie : « La précédente stratégie adoptée en 2004 l’avait fait, mais cela n’a pas marché ». Autrement dit, les chiffres adoptés en 2004 n’ayant pas été respectés, vous abandonnez tout objectif chiffré, ce qui est regrettable.

Ce faisant, vous accordez une attention particulière au maintien de services sur les écosystèmes en vue de respecter la biodiversité, dans la ligne de la conférence de Nagoya et de celle de Cancún, mais par des mesures non contraignantes, ce qui est également tout à fait regrettable.

Madame la ministre, pensez-vous qu’il soit possible de stopper la perte de biodiversité, voire de restaurer la biodiversité de la majorité de nos écosystèmes, sans une véritable planification écologique impliquant des politiques publiques fortes avec des moyens humains et budgétaires ?

Concrètement, quels moyens budgétaires l’État entend-il débloquer pour mobiliser tous les acteurs – collectivités, établissements publics, agents économiques, gestionnaires d’espaces naturels, associations ?

En particulier, quels moyens prévoit-il pour la mise en place des trames verte et bleue ?

Pensez-vous que l’engagement de 50 millions d’euros pour les appels à projet en lien avec la SNB soit à même de permettre à tous les acteurs locaux de recueillir les données, de préparer les plans d’action, de contractualiser, d’édicter des règles, de suivre et de gérer les effets de leurs actions ?

Enfin, pouvez-vous nous préciser le contenu des appels à projet qui vont être lancés, et nous apporter des précisions sur les montants qui pourront être accordés pour chaque projet ?

Toutes ces questions, nous nous les posons dans nos territoires où, à travers les contrats de territoire, nous avons la volonté de répondre à cet immense enjeu qu’est la biodiversité.

(…)

Mme la ministre. Monsieur Chanteguet, l’organisation d’un débat parlementaire sur la SNB serait certes intéressante, mais l’ordre du jour étant surchargé, il me paraît difficile de l’envisager. Il n’a même pas été possible de débattre sur le schéma national d’infrastructures de transport (SNIT) ! J’ajoute que le comité de révision de la SNB comprenait des parlementaires : Mmes Gaillard et Blandin ainsi que MM. Soulage, Raoult et Lang.

La SNB étant publiée sous le timbre du Premier ministre, elle engage l’ensemble des ministères, même si – ce n’est un secret pour personne – certains sont plus ou moins motivés. Je vous invite à la lire de près et vous verrez qu’y figurent des engagements ministériels conséquents dans des départements qui ne sont pas les miens. Le ministère de l’agriculture, par exemple, a pris des engagements précis, même s’il est vrai – M. Menuel l’a souligné – que nous avons eu un différend avec la FNSEA. Si les négociations ont été délicates, c’est que le monde agricole est confronté à une situation difficile en raison de la sécheresse et qu’il n’est guère concevable, en l’état, de le mobiliser sur d’autres enjeux. Néanmoins, la SNB est toujours ouverte à la signature et nous avons vocation à fédérer plusieurs milliers d’engagements - la FNSEA n’a d’ailleurs pas fermé la porte. La FRB, autre exemple, résulte aussi d’un travail interministériel : même si ce dossier avance doucement, la Fondation est dotée d’un budget de 1 million et des négociations en cours avec le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche afin qu’il contribue à son abondement.

Les parcs maritimes, quant à eux, ne sont pas plus des sanctuaires que d’autres parcs nationaux – il existe, en effet, différents niveaux de protection. La pêche est ainsi autorisée dans le parc naturel marin d’Iroise qui, pour des raisons écologiques, comporte des zones particulièrement riches.

Oui, monsieur Paternotte, l’existence d’une « échelle supra » est indispensable. Dans le cadre des accords de Nagoya, nous travaillons en étroite collaboration avec la Commission européenne afin d’élaborer une stratégie commune de la biodiversité - la question des corridors écologiques, par exemple, dépassant évidemment les frontières – et d’œuvrer ainsi à une meilleure cohérence de l’ensemble des projets.

La loi, monsieur Pancher, impose de faire paraître les décrets sur le Comité national trame verte et bleue avant les autres textes concernant la trame. Comme il est en ce moment même à la signature, des verrous devraient être levés même si j’aurais préféré que l’on avance un peu plus sur les décrets biodiversité à l’occasion de la SNB.

L’Observatoire national de la mer et du littoral sera, quant à lui, opérationnel à la fin de 2011 et centralisera toutes les données des ministères de l’écologie et de l’agriculture afin de les mettre à la disposition du public. Il constituera, en quelque sorte, un « guichet unique ».

S’agissant du financement de la politique maritime, nous avons doublé la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur les granulats en 2009, et nous réfléchissons à une nouvelle augmentation. En ce qui concerne le domaine public, une mission est en cours afin d’évaluer l’affectation des redevances vers des actions d’amélioration de la qualité du milieu marin car, d’évidence, il convient d’aller encore plus loin. Enfin, dans le secteur de la navigation de plaisance, nous travaillons au verdissement du droit de francisation des navires et à un réinvestissement en faveur de la biodiversité.

Monsieur Chassaigne regrette l’absence d’objectifs chiffrés. Il ne faut pas oublier qu’il s’agit d’une stratégie et non d’un plan d’actions, même si des critères d’évaluation des engagements en matière de biodiversité élaborés avec l’Observatoire national de la biodiversité seront publiés à la fin de 2011. Les 50 millions d’euros, quant à eux, s’ajoutent aux sommes déjà débloquées en faveur de la biodiversité – notamment dans le cadre du Grenelle de l’environnement – comme aux moyens humains qui seront affectés, lesquels s’élèvent en l’occurrence dans mon ministère à 250 équivalents temps plein (ETP).

Madame Gaillard, la présence d’un délégué interministériel à la biodiversité ne me semble pas pertinente puisque la SNB – je le rappelle – a été élaborée sous le timbre du Premier ministre et de façon largement interministérielle. Il me semble plus important de travailler à l’engagement de tous et je ne suis pas sûre qu’un tel délégué changerait sensiblement la donne. Le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, par exemple, s’est engagé à soutenir la biodiversité dans tous ses appels d’offres, tant à l’agence nationale de la recherche qu’à la FRB et dans les autres organismes qui dépendent de lui. C’est de ce type d’engagements dont nous avons besoin afin de répondre aux enjeux qui sont devant nous.

Monsieur Bono, la fin du financement du remorqueur Anglian Monarch, dans la Manche, ne constitue pas en effet une bonne nouvelle – j’ai rencontré sans grand succès mon homologue britannique – et nous avons donc été contraints de transférer L’Abeille Languedoc vers le « rail », où les risques sont plus grands. Je ne crois pas que le désengagement britannique s’explique par la présence de courants qui pousseraient vers nos côtes : il relève bien plutôt, me semble-t-il, d’une politique de rigueur budgétaire. Quoi qu’il en soit, le Golfe de Gascogne n’en reste pas moins surveillé par deux remorqueurs basés à La Corogne, certes, mais aussi à Brest. De plus, un audit du ministère de la défense est en cours afin d’examiner la possibilité d’en affecter un nouveau, plus petit, à La Rochelle.

Monsieur Boënnec, le décret concernant le Conseil national est à ma signature. Ce dernier comprendra 50 % d’élus, auxquels s’ajouteront les représentants de quatre collèges du Grenelle – organisations professionnelles, syndicats, ONG, établissements publics - conformément aux engagements qui avaient été pris. Les conseils maritimes de façade en métropole et les conseils de bassins maritimes outre-mer comprendront quant à eux les représentants des quatre collèges, leur installation étant prévue au mois de septembre. La gouvernance maritime gagne donc ainsi en cohérence.

(…)

Pour en savoir plus : julien

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