31-07-2012

Très haut débit, aménagement numérique : audition du Président de l’ARCEP

Commission des affaires économiques

Mercredi 11 juillet 2012

La commission a auditionné M. Jean-Ludovic Silicani, président de l’Autorité de régulations des communications électroniques et des postes (ARCEP).

M. le président François Brottes. Je voudrais, en votre nom à tous, saluer M. Jean-Ludovic Silicani, président de l’ARCEP, qui connaît bien cette commission – y compris pour y avoir vécu des moments intenses lors de la dernière audition, en février de cette année. J’avais alors commis à votre encontre quelques propos, sinon coupables, du moins extrêmement véhéments. Dans mes fonctions de président, je m’efforcerai d’être d’une totale courtoisie et d’une absolue neutralité : mes collègues savent que j’en suis capable. Je leur dirais aussi que nous ne sommes pas là, ce matin, pour séparer le vrai du Free… mais peut-être un peu quand même.

L’autorité de régulation que vous présidez, M. Silicani, s’intéresse à la fois au secteur des télécommunications et aussi au secteur postal. Je le dis car ce n’est souvent pas su. Nos collègues pourront vous interroger ce matin sur les deux secteurs, bien que l’actualité porte essentiellement sur les télécoms. Il y a des débats vifs pour la présence postale territoriale, mais cette question échappe largement au régulateur.

En ce qui concerne les télécoms, nous sommes dans une période particulièrement intense. Il y a d’abord l’extension de l’offre, avec désormais quatre opérateurs mobiles physiques, sans compter les opérateurs mobiles virtuels, les MVNO. Il y a ensuite le passage d’une technologie à une autre, avec le déploiement de la 4G. Il y a, enfin, le déploiement du très haut débit. Pourtant – c’est ce qui ressortait de la table ronde que nous avons eu la semaine dernière –, il semble que le secteur des télécoms soit en repli, en tout cas au niveau de l’emploi.

Je ne parlerai pas de l’incident lourd qui a été vécu par les abonnés d’Orange et ceux qui sont supportés par Orange, dont Free. J’ai en effet demandé au PDG de France Télécom de venir nous rendre des comptes sur la manière dont les choses se sont déroulées et dont elles devraient ne plus pouvoir se dérouler. Une question me démange, M. Silicani, bien que vous la connaissez et je connaisse votre avis : mettre en œuvre une concurrence par les infrastructures a-t-elle vraiment été une bonne idée ? Il y a lieu de s’interroger lorsqu’on voit que la saturation des réseaux peut conduire à l’indisponibilité d’un service qui est devenu indispensable, y compris, d’ailleurs, en matière de sécurité.

Le bilan doit être fait, aussi, de la manière dont vous avez organisé – c’est le choix du régulateur – une concurrence asymétrique, notamment à travers une terminaison d’appel asymétrique. Pourquoi cette préférence accordée à l’opérateur entrant et quelle est le bilan que vous en tirez ?

La question industrielle se pose aussi. Nous avons dans notre pays un certain nombre d’industriels qui interviennent dans le secteur des télécoms, notamment des équipementiers, et nous n’avons pas le sentiment que la manière dont est régulé le marché aujourd’hui leur permette d’avoir de réelles perspectives. J’imagine que vous avez un avis sur ce point.

Il existe aussi un vrai débat sur le déploiement de la fibre optique, avec notamment la question du financement du raccordement et du prix à payer pour qu’on ne pénalise pas ceux qui sont loin de tout. Pour ceux-là, c’est la double peine. Ils ont déjà des difficultés en termes de transport. Si, en plus, ils ne sont pas desservis avec un débit suffisant pour communiquer avec le monde entier et accéder à l’ensemble des services, cela pose de graves problèmes sur le plan de l’aménagement du territoire.

Nous ne sommes pas obligés de passer la matinée sur la neutralité du net mais le sujet est important. Il faut en effet que les tuyaux soient garants de la neutralité du contenu. Il se trouve que l’ARCEP est plutôt en pointe sur le sujet, par rapport aux autres régulateurs européens. Vous pourrez nous en dire un peu plus sur la question.

Enfin, question récurrente depuis que je siège dans cette Assemblée : faut-il marier le CSA et l’ARCEP ? Vos collègues du CSA sont désormais favorables à cette idée. Evidemment, la convergence numérique, c’est-à-dire le fait que l’ensemble des contenus passe par les mêmes tuyaux et notamment la télévision par internet, invite à une approche coordonnée entre le CSA et l’ARCEP. J’imagine que le président de l’ARCEP, même si ce n’est pas de sa compétence de décider, a un avis sur le sujet.

M. Jean-Ludovic Silicani, président de l’ARCEP. Monsieur le président, mesdames et messieurs les députés, je vous remercie de m’avoir invité à m’exprimer devant vous. Je serai, comme j’en ai l’habitude, franc et transparent avec vous, car il est essentiel que le Parlement soit parfaitement éclairé face à des informations souvent contradictoires, données par les acteurs, les commentateurs et la presse, et parfois, ces derniers mois, empruntes d’esprit polémique. J’ai toujours préféré la raison à la passion, peut-être est-ce un reliquat de ma formation scientifique, d’origine.

Le moment est très important pour le secteur des communications électroniques à un triple titre. C’est une période de transition entre l’achèvement des réseaux classiques que nous utilisons aujourd’hui encore pour l’essentiel et l’émergence de nouveaux réseaux qui donnent de réelles perspectives de développement de l’activité, des investissements et de l’emploi : il s’agit là d’une bonne nouvelle pour le futur proche. C’est aussi le moment où arrive le 4e opérateur mobile. Enfin, ce secteur, comme tous les autres, est marqué par la situation économique morose que connaissent l’Europe et donc notre pays.

Dans ce contexte, le rôle du régulateur est important mais il s’inscrit dans un cadre plus large : celui de l’action publique menée par le Parlement et le Gouvernement, qui ont un rôle considérable et, bien sûr, s’agissant du Parlement, le rôle principal. Je crois, et c’est quelque chose que je n’ai véritablement perçu qu’au bout d’un certain temps, que les Gouvernements successifs ont pensé, depuis la création de l’Autorité, que l’existence d’un régulateur suffisait à assumer l’ensemble des politiques publiques dans le secteur des télécommunications. Je crois que c’est une erreur. Le régulateur a un rôle technico-économique, précisé par le cadre communautaire et la loi, qu’il essaie d’assumer le mieux possible – et, vous l’avez dit, je crois que nous sommes une référence en Europe en matière de régulation avec l’OFCOM, le régulateur anglais. Mais il existe tout un espace politique qui relève du Gouvernement et du Parlement qui doit être mieux occupé. Je pense aux aspects fiscaux, aux aspects industriels, au soutien à l’innovation, aux missions régaliennes, qui existent dans ce secteur. Tous ces sujets relèvent du Gouvernement et du Parlement. Le régulateur n’a pas vocation à épuiser tout l’espace de l’action publique sur ce secteur. Or, comme le régulateur a été souvent seul en première ligne, il a parfois, pour faire simple, pris des coups qui auraient dû s’adresser à d’autres.

Je vous propose, après avoir dressé un panorama du secteur, de faire le point sur les principaux chantiers qui vont occuper l’ARCEP au cours des prochains mois, puis sur le sujet le plus d’actualité, l’entrée de Free sur le marché. J’ai bien noté, aussi, monsieur le président, les autres points que vous m’avez indiqués.

Il est toujours utile de jeter un coup d’œil dans le rétroviseur. Le secteur des communications électroniques a connu une croissance ininterrompue pendant près de 15 ans. Il générait 23 milliards d’euros de revenus en 1998, 41 milliards 14 ans plus tard, c’est-à-dire 60 % de plus alors que le PIB n’a cru que de 25 % durant cette période. De nouveaux services sont apparus, comme l’accès au haut débit (et demain au très haut débit) qui représente désormais 9 milliards d’euros pour 22 millions d’accès, soit un des taux de pénétration les plus élevés du monde (73 % de la population fin 2011). Depuis 2 ans, sur le marché mobile, le volume de données acheminées – ce qu’on appelle la data – a quadruplé et cette croissance va encore s’accélérer avec l’ouverture très prochaine des services à très haut débit mobile sur la 4G, annoncée dès 2013 par les opérateurs qui ont déjà lancé des expérimentations.

Ces éléments de contexte étant rappelés, j’en viens aux grands chantiers sur lesquels l’Autorité est mobilisée. Le premier est celui du passage du haut au très haut débit. La France a été l’une des championnes du haut débit : sur les réseaux fixes, l’ADSL a été, grâce notamment au dégroupage, une grande réussite, qui a permis de faire apparaître des opérateurs alternatifs disposant d’une réelle maîtrise de leur infrastructure et capables d’innover. A cet égard, j’éprouve parfois quelque surprise d’entendre certains opérateurs alternatifs se plaindre de la régulation. Sans régulation, il n’aurait pu y avoir ni opérateurs alternatifs (SFR, Bouygues Telecom, Free), ni MVNO, ni les conséquences positives que l’on connaît en termes d’activité et d’emploi. Je voulais rappeler cette évidence perdue de vue par certains.

Aujourd’hui, 99 % des foyers peuvent accéder au haut débit, 70 % disposent d’un débit suffisant pour accéder au triple play – une invention française – sur ADSL et la France occupe la troisième place en Europe en termes de taux de pénétration du haut débit, devant tous les autres grands pays comparables. Contrairement à ce que l’on entend, elle dispose aussi désormais en Europe, comme l’a confirmé une étude de l’IDATE récemment, du plus grand nombre de logements éligibles au très haut débit : environ 5,4 millions soit environ 20 % des foyers, évidemment par les différentes technologies que sont le FttH et les réseaux câblés boostés par la fibre optique.

Ce qui a été réalisé sur le haut débit doit désormais l’être pour les réseaux à très haut débit fixe et mobile. Pour les réseaux mobiles 4G, les conditions nécessaires me semblent réunies. Les enchères menées par l’ARCEP, au cours de l’automne 2011, ont été un plein succès. La recette pour l’Etat s’est élevée à 3,6 milliards d’euros…

M. le président François Brottes. …On ne l’encaisse qu’une fois…

M. Jean-Ludovic Silicani. …C’est vrai, même si ensuite les opérateurs doivent verser des redevances annuelles, qui sont cependant d’un niveau moindre. Les lauréats de l’appel à candidatures ont tous souscrit un engagement de couverture de 95 % de la population de chaque département, qui vient s’ajouter à des obligations déjà très ambitieuses : la couverture de 99,6 % de la population nationale et l’obligation, pour la première fois, de couvrir, en parallèle des grandes villes, une zone prioritaire représentant 63 % de la surface du territoire mais seulement 18 % de la population, essentiellement rurale. Cette zone devra être couverte avant les autres. Nous avons donc inversé la logique du marché, qui est de couvrir d’abord les zones les plus denses. Pour simplifier et imager cette obligation qui figure dans les licences, elle correspond à l’idée suivant laquelle chaque fois qu’un opérateur installe une station dans une zone dense, il doit installer au moins une station en zone moins dense. Par ailleurs, un mécanisme a été fixé dans les appels à candidatures et se retrouve dans les licences accordées afin non seulement de permettre mais d’encourager les opérateurs à mutualiser leurs réseaux, précisément dans cette zone la moins dense et la moins rentable, afin de réduire les coûts. Vous voyez que nous ne sommes pas des idolâtres de la concurrence par les infrastructures : cette forme de concurrence a été utile au début de la régulation mais nous l’avons beaucoup tempérée au cours des dernières années. Les opérateurs ont déjà confirmé leur intention de déployer rapidement, ce qui montre que la 4G constitue un important facteur de différenciation. Lorsqu’on parle franchement avec eux, ils affirment que la 4G sera le moyen de revenir dans un cycle de croissance et d’avoir des revenus supplémentaires, ce qui facilitera les investissements.

Sur les réseaux fixes à très haut débit, il était important de pouvoir s’appuyer sur le succès français que représentait le dégroupage en jouant sur les mêmes ressorts vertueux, en particulier la volonté de plusieurs opérateurs, au-delà de l’opérateur historique, d’investir. Nous avons organisé, hier, une réunion d’échange et de travail avec de grands élus, parlementaires, présidents d’associations de collectivités territoriales. Il existe une grande attente sur ce sujet de la 4G.

Nous avons aujourd’hui une coïncidence entre les attentes de la population et des élus et la volonté des opérateurs de déployer. On peut penser que cette arrivée rapide, dès 2013, du très haut débit mobile, y compris en zone peu dense, va donner le goût du très haut débit à nos concitoyens ainsi qu’aux entreprises qui sont sur ces territoires. Aujourd’hui, la fibre arrive à proximité, je l’ai dit, de plus de 5 millions de logements, mais seuls 10 % des ménages s’abonnent : la question qui se pose est de savoir comment passer de foyers éligibles à des foyers abonnés. Une des explications est la qualité de l’ADSL, le haut débit : le triple play français est efficace. Il arrive souvent, dans les secteurs innovants, que la qualité d’une étape entrave le développement de l’étape suivante : c’est la situation dans laquelle nous nous trouvons aujourd’hui. Il faut donner un appétit pour le très haut débit en montrant les services auxquels cela correspond : services individuels, comme l’accès aux images ou aux données ; services collectifs comme l’éducation, la santé, les transports. C’est par la démonstration concrète de ce que peut apporter le très haut débit mobile que nous donnerons à nos concitoyens l’envie de s’abonner au très haut débit fixe.

Sur le très haut débit fixe, nous avons aujourd’hui largement tempéré la concurrence par les infrastructures en fixant un cadre réglementaire, pour 95 % du territoire, favorisant la mutualisation des réseaux. Pour ces 95 % du territoire national, 90 % de l’investissement sera mutualisé. C’est un taux particulièrement élevé et je crois que vous comprendrez qu’il est difficile d’aller au-delà. En dehors des zones très denses (5 % du territoire) où la concurrence pour l’accès aux immeubles est possible, il y aura un seul réseau, avec un mécanisme de co-investissement public et privé, et ouvert à tous les acteurs pour la commercialisation des services. Cela permettra d’économiser de l’argent, d’investir plus vite et de déployer plus rapidement sur l’ensemble du territoire. Ainsi, dans les zones semi-denses, ces réseaux pourront être ceux des acteurs privés ou des acteurs publics : il n’y a pas de monopole sur les déploiements fixes. Dans les zones les moins denses, ce seront vraisemblablement des réseaux publics. Il importe donc que le fonds d’aménagement numérique prévu par la loi Pintat soit créé et abondé, afin d’assurer une solidarité et une péréquation territoriales.

Comme vous le voyez, la complémentarité des interventions public-privé est la clef pour ce chantier national, qui s’étendra sur une quinzaine d’années. Il est crucial, pour le maintien de notre compétitivité, que ce soit une réussite. Mais c’est un chantier de longue haleine, une course de fond. Il implique, comme nous le disons à l’ARCEP depuis deux ans, et je suis content de voir que c’est devenu quelque chose de consensuel, un pilotage national : on ne peut pas imaginer que, par génération spontanée, l’addition des initiatives publiques et privées réalise in fine un réseau national cohérent. Il a fallu quinze ans, à la fin du 19e siècle, pour que le Parlement français élabore un plan national pour les chemins de fer ; peut-être irons-nous plus vite pour la fibre optique…

Je souhaiterais également évoquer une question à laquelle les élus sont très sensibles, la qualité de service, sujet dont s’est saisie de longue date l’ARCEP, à la demande du Parlement, mais qui est revenue récemment dans le débat public, d’abord avec Free Mobile puis avec la panne d’Orange vendredi dernier. La qualité du service fourni par les opérateurs est une question essentielle : d’abord parce que cette qualité est déterminante pour des services qui, on l’a vu la semaine dernière, constituent désormais l’un des moyens du fonctionnement normal de notre économie et plus largement de notre société ; ensuite, parce qu’ils représentent un facteur de différenciation entre opérateurs et apportent ainsi une incitation à toujours mieux faire. Cela ne nous prémunit pas contre les défaillances, comme on l’a vu vendredi.

A cet égard, je voudrais apporter les précisions suivantes sur la panne de France Télécom. Je crois qu’il faut être très clair et nous le repréciserons publiquement prochainement.

Il faut bien distinguer plusieurs aspects : la responsabilité de la prévention des risques de défaillance et de leur traitement relève du Gouvernement, en l’occurrence du ministre de l’intérieur et du ministre chargé des communications électroniques épaulé par le haut fonctionnaire de défense et de sécurité. Il était donc tout à fait légitime que le Gouvernement se saisisse en premier lieu de la question. La transposition des directives de 2009 a encore renforcé la compétence du ministre chargé des télécoms en lui donnant la possibilité de se faire communiquer par les opérateurs, en amont, les dispositions qu’ils prennent pour sécuriser leurs réseaux. Le ministre chargé des télécoms peut aussi édicter des prescriptions particulières s’appliquant aux opérateurs dans ce domaine. Le projet de décret, dont Mme Fleur Pellerin a parlé récemment, en cours d’adoption et qui a reçu un avis favorable de l’ARCEP, permet en outre au ministre chargé des télécoms d’imposer des audits de sécurité. Lorsqu’un évènement comme celui de vendredi survient, l’opérateur est tenu d’informer le Gouvernement - en l’occurrence le centre opérationnel de gestion interministérielle des crises placé auprès du ministre de l’intérieur – puis de lui rendre un rapport détaillé sur l’incident et ce qui l’a causé. Le ministre de l’intérieur est alors chargé de prévenir le ministre chargé des communications électroniques. Dans ce cas de figure, la loi ne permet à l’ARCEP que d’intervenir a posteriori, soit de sa propre initiative, soit à la demande du Gouvernement, afin de vérifier que l’opérateur en cause a bien rempli ses obligations. Comme pour tout manquement éventuel d’un opérateur à ses obligations, l’Autorité a la faculté, après mise en demeure, de prononcer une sanction. Cette procédure qui peut conduire à une mise en demeure, voire à une sanction, qui ne valent que pour l’avenir, comme l’a rappelé une décision du Conseil d’Etat de la semaine dernière, pourra être utilisée par l’ARCEP.

Dès que nous avons eu connaissance de cet incident – par le web, le président de France Télécom m’ayant appelé le lendemain matin pour s’excuser de ne pas nous avoir prévenus la veille -, des équipes de l’ARCEP ont été mobilisées afin de suivre de près ce qui se passait. Depuis lundi, l’analyse de cet incident, qui a mis en cause les conditions d’accessibilité et de disponibilité du service prévu par le code des postes et des communications électroniques, est faite en collaboration entre les équipes de l’ARCEP, du ministère et de France Télécom. L’ARCEP prendra connaissance du rapport que France Télécom doit remettre prochainement au Gouvernement. Enfin, nous auditionnerons la semaine prochaine le président de France Télécom. Nous prendrons ensuite les mesures nécessaires.

M. le président François Brottes. Je rappelle que de notre côté, nous auditionnerons le président de France Télécom cet après-midi à 16h15.

M. Jean Ludovic Silicani. A côté de la question de la qualité de service, celle de la couverture du territoire par les opérateurs mobiles a fait l’objet de nombreux débats au cours des dernières années. Votre prédécesseur avait d’ailleurs organisé des auditions fort utiles sur cette question en février. Sur ce sujet, et pour devancer une question qui m’est fréquemment posée, il faut bien distinguer – hélas, peut-être – la couverture affichée par les opérateurs et vérifiée par l’ARCEP, qui correspond à une norme conventionnelle similaire dans les différents pays d’Europe, du ressenti quotidien qui relève, quant à lui, de la qualité de service, et peut varier, dans le même ilot d’habitation, selon que vous soyez en position statique ou en mouvement, à l’extérieur ou à l’intérieur d’un bâtiment. Les deux sujets existent et il faut les traiter. Après des auditions à l’automne, l’Autorité rendra public, avant la fin de l’année, un rapport complet sur ces deux sujets, couverture et qualité de service, que nous souhaitons traiter ensemble, portant notamment sur les mesures de qualité de service des réseaux des quatre opérateurs mobiles nationaux, et, pour le réseau de Free, sur son réseau propre et en itinérance. Des propositions en matière de mesure de la couverture seront également formulées.

Je termine rapidement sur Free Mobile afin de laisser de la place pour les questions. J’ai l’esprit libre pour parler de cette question. Les décisions concernant l’attribution de la 4e licence ont été prises avant mon arrivée à la tête de l’ARCEP. La décision de principe a été prise par le Premier ministre en janvier 2009 et le collège de l’ARCEP a fixé les conditions d’attribution de la licence en mars 2009. J’ai été nommé en mai 2009. Je n’ai pas pu avoir la moindre influence sur ce dossier. J’assume néanmoins la continuité de l’Etat, en tant que haut fonctionnaire. Les questions qui se posent me paraissent être les suivantes. Cette 4e licence mobile était-elle nécessaire ? A-t-elle été attribuée dans des conditions équitables ? A-t-on bien étudié ses conséquences ? Free Mobile respecte-t-il ses engagements ? Quelles sont les conséquences ex post de l’entrée de Free sur le marché mobile au regard des grands enjeux, qu’il s’agisse de la capacité des opérateurs à investir, de la compétitivité de l’économie et du développement de l’emploi, ou encore du pouvoir d’achat des ménages ?

(…)

M. André Chassaigne. Tout d’abord, je souhaite vous remercier, monsieur le président Silicani, de ne pas avoir une nouvelle fois développé la bataille que se livrent les quatre opérateurs. Je voudrais attirer votre attention sur les difficultés de couverture des territoires en très haut débit, notamment des territoires ruraux. On se souvient des propos du président Sarkozy qui avait souhaité que 100 % des foyers soient éligibles en 2025 et 70 % le soient dès 2020 : on en est loin ! Vous avez dit qu’il y avait de grands opérateurs investis d’obligations ainsi qu’au regard d’investissements à réaliser mais également qu’il fallait faire appel aux acteurs publics dans les zones moins denses : quelle est la responsabilité des opérateurs sur ce point, notamment lorsqu’ils se tournent vers les collectivités dès que les investissements à réaliser sont trop chers à leurs yeux ?

Le fonds d’aménagement numérique des territoires (FANT) n’est pas abondé sauf par le produit d’éventuelles sanctions que vous pourriez infliger. On sait que les grands opérateurs ont réalisé des bénéfices colossaux : une part de ces bénéfices ne pourrait-elle également être affectée à ce fonds national et contribuer ainsi au développement de la couverture de notre territoire ? Que pensez-vous de l’idée, qui a parfois été avancée, de créer une taxe ou une contribution à la charge des opérateurs pour terminer la couverture numérique du territoire ?

Je pense, comme d’autres ici notamment, que votre autorité doit être confortée. Pensez-vous qu’une évolution réglementaire ou législative soit nécessaire dans ce but et quels sont vos besoins prioritaires en la matière ?

Le rapport d’information de 2011 du sénateur Hervé Maurey sur la couverture numérique du territoire avait émis des propositions pour accompagner et intensifier cette couverture, insistant notamment sur le fait que « l’État doit ‘‘reprendre la main” dans l’aménagement numérique des territoires. Beaucoup de responsables ont aujourd’hui le sentiment qu’en matière de numérique, il n’y a plus de ‘‘pilote dans l’avion’’ ». Cela ne fait peut-être partie de vos compétences mais quel est votre avis sur ce point et comment envisagez-vous une meilleure reprise de ce sujet par l’État ?

On constate une absence flagrante de transparence des projets de déploiement des antennes-relais en raison d’une concurrence entre opérateurs. C’est une demande récurrente des habitants que de pouvoir bénéficier d’une information claire et précise sur ce sujet. Aujourd’hui, qu’en est-il ? Que doit-on faire pour la mettre en œuvre de manière effective ?

(…)

M. Jean-Ludovic Silicani. Au sujet de la neutralité des réseaux, je vous invite à prendre connaissance du rapport complet que l’ARCEP remettra très prochainement au Parlement, à sa demande. Sur ce sujet, nous sommes à la disposition des députés qui suivent habituellement ces questions, pour une réunion de travail consacrée spécifiquement à ce sujet.

En ce qui concerne la panne du réseau Orange, j’ai été conduit à rappeler les rôles respectifs de chacun. Mais cela me conduit à faire une remarque plus générale. Il y a un véritable problème dans notre pays : lorsqu’une administration applique la loi, certains le lui reprochent parce que cela cause du tort à x ou à y. Nous appliquons la loi, que cela fasse plaisir ou pas aux acteurs, mais nous n’appliquons que la loi : il n’est pas question de nous introduire sur des sujets qui ne sont pas de notre compétence. Le Gouvernement est compétent en matière de sécurité des réseaux : il est normal qu’il soit en première ligne. L’action préventive est assurée par le haut fonctionnaire de défense relevant du SGDSN et placé auprès du ministre concerné, qui dialogue avec les opérateurs afin de veiller à ce que les réseaux fonctionnent bien et qu’ils soient protégés contre les incidents ou les attaques. En situation de crise, comme je l’ai rappelé, c’est le Gouvernement qui est en première ligne. L’ARCEP ne peut intervenir qu’ex post. C’est au Parlement de réfléchir à une évolution de cette répartition des rôles.

Nous intervenons en revanche en continu pour contrôler la qualité de service, comme nous le faisons deux fois par an, ce qui va donner lieu, comme je l’ai dit, à un rapport public à l’automne. Je signale que dans ce prochain rapport sur la qualité de service, nous avons souhaité traiter en parallèle la question de la couverture et celle de la qualité du service, afin de mettre en évidence leur lien et leur complémentarité. Nous vérifions que les obligations de couverture prévues dans les licences sont respectées. Nous l’avons déjà fait deux fois pour l’opérateur Free depuis le début de l’année. A cet égard, j’observe qu’un certain nombre d’opérateurs qui avaient déclaré, y compris devant cette commission, que les mesures faites par l’ARCEP étaient inexactes ont changé d’avis et déclarent qu’ils n’avaient jamais énoncé un tel jugement. Je pense que cela montre bien que l’administration de l’Etat que nous sommes est la plus compétente pour savoir quelle est la définition de la couverture réglementaire, que des opérateurs qui sont à la fois juge et parties. Dans notre rapport, nous repréciserons ce qu’on entend aujourd’hui par « couverture » dans les licences – et il s’agit d’une définition européenne – ainsi que la manière dont cette définition pourrait évoluer, dans des limites raisonnables, et pour les futures licences, car on ne peut pas donner un effet rétroactif à cette éventuelle modification. Ensuite, nous ferons des mesures de couverture et de qualité de services, pour tous les opérateurs. Pour Free, nous effectuerons ces mesures à la fois sur son réseau propre et en itinérance. Nous sommes bien conscients qu’il s’agit de sujets importants.

Le volet concernant la transparence et la fluidité des marchés est déterminant pour les utilisateurs. A cet égard, il me semble que le volet télécom du projet de loi qui avait été examiné par le Parlement à la fin de la dernière législature paraissait assez équilibré. Il faut en effet éviter, à la fois, des demandes excessives venant des consommateurs, mais il ne faut pas non plus tomber dans l’excès inverse en affirmant que toute amélioration de la situation des consommateurs est néfaste.

Pour terminer sur la question de la panne, nous attendons le rapport de France Télécom et l’audition de M. Stéphane Richard, la semaine prochaine, et, à la lumière des informations supplémentaires que nous aurons obtenues, nous pourrons nous faire une appréciation sur ce qui s’est passé. Nous savons déjà que cette panne a été causée par le dysfonctionnement d’un logiciel du cœur de réseau fourni par Alcatel-Lucent, sur un réseau de signalisation qui donne l’indication de la localisation des messages transmis. Lorsque ce réseau se dérègle, toutes les informations deviennent fausses et le réseau tombe en panne. Nous allons voir ce qui peut être fait pour éviter que de tels évènements se reproduisent à l’avenir.

Je répète qu’en vertu de la loi, nous ne pouvons prononcer des mesures impératives qu’a posteriori. Le directeur général de l’ARCEP peut prononcer des mises en demeure et le collège de l’ARCEP des sanctions. Nous devons prendre des mesures lorsque la situation l’exige : quelques mois après mon arrivée, nous avons d’ailleurs mis en demeure les opérateurs mobiles de respecter leurs obligations de déploiement concernant les réseaux 3G. Mais, comme l’a rappelé un arrêt du Conseil d’Etat de la semaine dernière, nous ne pouvons intervenir que pour l’avenir et sommes impuissants pour le passé. Si les règles constitutionnelles et européennes le permettent, il pourrait être judicieux de nous donner la possibilité d’intervenir pour le passé.

En ce qui concerne la mutualisation, je comprends très bien l’impatience des élus, face aux délais de déploiements, particulièrement dans les zones les moins denses. Quand j’évoquais, tout à l’heure, le développement de la mutualisation et que je soulignais que la régulation la favorisait, cela concernait les nouveaux réseaux à très haut débit : fibre optique et 4G. Pour les réseaux classiques (3G, haut débit), le cadre adopté au début des années 2000 l’a été dans une logique de déploiement plus concurrentiel. Toutefois, une mesure très importante a été prise afin de réduire les investissements : en 2008, l’ARCEP a obligé France Télécom à ouvrir ses fourreaux à tous les opérateurs. La mesure paraît naturelle mais lorsque j’ai rencontré mon homologue américain de la Federal Communication Commission, il y a un an à Paris, celui-ci m’a indiqué qu’il n’avait jamais réussi à imposer la même obligation à l’opérateur puissant et que le Congrès l’en avait empêché. La mutualisation des réseaux 4G, je l’ai dit, est encouragée, et des objectifs de couverture très précis ont été assignés : 95 % de la population de chaque département devra être couverte dans un certain délai. Il ne paraît pas possible d’aller plus loin en fixant des obligations infra-départementales…

M. le président François Brottes. … c’est la première fois pour les télécoms mais cela existait déjà pour La Poste…

M. Jean-Ludovic Silicani. J’en dirai peut-être un mot tout à l’heure.

Au sujet de la fibre optique et, de façon générale sur le très haut débit fixe, je crois qu’il faut avoir pour objectif que tous les ménages, toutes les entreprises et tous les services publics aient accès au très haut débit fixe dans un délai raisonnable. Il faut aussi que, le plus souvent possible, cet accès corresponde à de la fibre optique jusqu’à l’abonné. Mais je crois aussi qu’il ne faut pas avoir une vision – je ne voudrais pas que le mot choque – totalitaire sur la technologie employée. Le régulateur doit rester neutre sur la technologie. On sait que le FttH garantit les meilleurs résultats et doit être développé au maximum. Mais la compétition entre différentes technologies est souvent utile, Dans un système trop fermé et trop monopolistique, les choses peuvent rester quasiment bloquées pendant une très longue période : c’est ce qu’on a constaté, pour le téléphone en France, entre 1900 et 1975. Mais notre obligation de neutralité technologique ne nous a pas empêché de développer une réglementation propice au très haut débit. Ce développement du très haut débit peut prendre d’autres voies : Numéricable a aussi indiqué qu’il poursuivait l’opticalisation de ses réseaux le plus loin possible. Il existe aussi des technologies, comme VDSL2, qui ont pour objet d’améliorer le haut débit.

Sur ces sujets, a été mis en place, au sein de l’ARCEP, un comité indépendant qui examine l’entrée sur le marché de toute nouvelle technologie. Nous pensons que, dans les mois qui viennent, il y aura sans doute un feu vert pour le VDSL2. Cela ne signifie évidemment pas qu’il faille utiliser partout cette technologie en substitution de la fibre optique : nous veillerons au bon déploiement de la fibre optique sur l’ensemble du territoire.

J’en viens à l’arrivée du nouvel opérateur mobile. Son arrivée était-elle nécessaire ? Il y a quatre acteurs pour le fixe et le mobile dans tous les grands pays d’Europe comparables à la France. Pourquoi un quatrième arrivant créerait-il une situation particulière en France ? Par ailleurs, le prix du panier de consommation mobile était plus élevé en France que dans les autres pays, ce qui est l’inverse du fixe, ce qui pouvait justifier un peu plus d’animation concurrentielle. En outre, dès le départ, en 2000, il était prévu d’attribuer quatre licences.

J’ajouterais que les grands opérateurs historiques auraient pu, que ce soit en 2006, 2007 ou 2008, passer un accord de full MVNO avec Free, en lui donnant la possibilité d’utiliser leur réseau, ce qui aurait peut-être évité que Free ne déploie son propre réseau. Ce sont des choix stratégiques qu’ils ont fait, en bloquant l’arrivée des full MVNO. Il a fallu que l’ARCEP mette cette condition dans l’attribution des fréquences 4G pour qu’enfin il y ait des full MVNO en France, alors qu’il en existe depuis de nombreuses années dans les autres pays européens.

Ce qui a été accordé à Free est-il inéquitable ? Les requêtes, présentées par d’autres opérateurs contre la licence de Free, ont été rejetées par le Conseil d’État. L’un des arguments était le prix de cette licence (240 millions d’euros, soit un peu plus du tiers du prix pour un tiers des fréquences). Ce prix a été estimé correct par le Conseil d’Etat. Enfin, il n’y a eu qu’un seul candidat, malgré tous les efforts faits pour susciter d’autres candidatures ; ce qui montre que cette licence n’était pas si attractive que cela.

A-t-on bien étudié les conséquences de l’arrivée de Free ? Il nous a été indiqué que des études ont été faites par la direction du Trésor, en 2008, pour préparer la décision du Gouvernement. Il vous appartient d’interroger le ministre au sujet de ces études. En février 2009, M. Luc Chatel, alors ministre des télécommunications, vous a déclaré que l’arrivée d’un nouvel opérateur, selon des études, ferait croître le marché d’à peu près 7 %. Il faut un peu de recul pour voir ce qu’il en est. M. Jean-Claude Mallet, mon prédécesseur, ajoutait qu’un nouveau réseau favoriserait la création d’emplois. Nous sommes particulièrement attentifs à la réalisation effective par Free de son propre réseau. Il en résultera effectivement des créations d’emplois.

Dernière question : Free Mobile respecte-t-il ses obligations et engagements ? Nous avons effectué des contrôles, en décembre 2011 et janvier/février 2012, relatifs à ses obligations de couverture du réseau (27 % de la population). Il les remplit, avec 27 à 28 % de couverture. Par ailleurs, le dossier concernant l’ensemble des obligations et engagements de l’opérateur, que Free nous a fourni, comme il le devait, il y a quelques jours, est en cours d’étude. Nous indiquerons rapidement les conclusions que nous en tirons.

Mme Corinne Erhel. Il me semble qu’il n’y a pas eu d’étude d’impact préalable en 2009 sur les questions économiques, en particulier l’emploi.

Mme Laure de La Raudière. A l’époque, les études établissaient que la même baisse des prix pouvait être obtenue avec une amélioration de l’offre des MVNO plutôt qu’avec l’instauration d’un quatrième réseau.

M. Jean-Ludovic Silicani. D’où ma remarque sur l’occasion manquée d’un contrat de full MVNO, faite précédemment. Je suggère à votre commission de demander au ministre les études d’impact éventuellement menées par les services de Bercy. N’ayant pas été en fonction au moment où les décisions ont été prises, je ne suis pas en mesure de vous répondre sur ce point et je le regrette, croyez le bien.

Comme je l’ai dit, la justification de l’ouverture du marché à un nouvel opérateur a été que les prix du mobile sur le marché français étaient plus élevés que dans les autres pays européens comparables, ce qui était tout à fait exact, le sujet n’étant d’ailleurs plus vraiment débattu. A cet égard, l’objectif a été atteint, puisque les prix ont effectivement baissé. Un journaliste reprenait ce matin sur France Inter les propos du Premier ministre disant qu’il était souhaitable que les prix de l’énergie soient plafonnés. Le Premier ministre aurait fait référence aux forfaits dans le secteur des télécommunications, où les prix baissent. Il est vrai que le secteur des télécommunications est plutôt vertueux en matière de pouvoir d’achat dans une période difficile.

M. le président François Brottes. On n’est jamais aussi bien servi que par soi-même, monsieur le président…

M. Jean-Ludovic Silicani. Le consommateur doit pouvoir choisir ce qu’il achète (un terminal, un service, ou les deux). Ensuite, il doit, comme pour les autres produits de grande consommation, disposer d’une diversité d’offres, comportant plus ou moins de services-clients (en boutique ou en hotline). Sur un marché des télécommunications d’environ 40 milliards d’euros, dont 20 milliards pour le mobile, on peut penser, quand on regarde ce qui s’est passé pour des pays européens comparables, que les trois quarts du marché continueront à correspondre à des offres proposant des services complémentaires, avec un contact en boutique ou par hotline, et avec un achat combiné d’un service et d’un terminal. Les opérateurs ont d’ailleurs réagi de façon assez différenciée. Le rebond se fera par la 4G, qui va apporter de nouveaux services et de nouveaux revenus.

Il est intéressant de noter ce qui s’est passé au premier trimestre 2012, trimestre d’arrivée de Free Mobile, où cet opérateur a capté 2,6 millions d’abonnés en deux mois, entre fin janvier et fin mars. C’est le trimestre qui correspond à l’onde de choc de Free ; le nombre de ses abonnés augmente moins vite depuis. Or, ce trimestre test a engendré un accroissement global en volume de près d’un million d’abonnés, ce qui ne s’était jamais produit depuis que le marché du mobile existe. Le marché s’est donc accru grâce à la pression concurrentielle. Parallèlement, la consommation de SMS a considérablement augmenté, ainsi que de la data (plus de 50 % de hausse en un an). La baisse des prix sur le marché, ceux de Free bien sûr, mais aussi ceux de ses concurrents, a donc été largement compensée par une augmentation des volumes, le chiffre d’affaires global n’ayant baissé que de 2,8 % au premier trimestre 2012, soit moins qu’aux trois derniers trimestres de l’année 2011. Le marché ne s’est donc non seulement pas effondré, mais il a moins baissé qu’en fin d’année 2011.

M. le président François Brottes. Le directeur de l’Institut national de la consommation nous a, la semaine dernière, tenu un propos un peu différent. Selon lui, l’arrivée de Free Mobile aurait été accompagnée par une décroissance du marché.

M. Jean-Ludovic Silicani. Comme je l’ai dit, il y a eu une baisse, mais légère et plus faible qu’en 2011, selon les chiffres de l’observatoire de l’ARCEP, qui est un référent de l’INSEE, et qui produit des données incontestées depuis dix ans. D’ailleurs les opérateurs n’ont pas contesté ces chiffres publiés il y a plus d’une semaine. Peut-être l’Institut national de la consommation a-t-il une approche différente, davantage axée sur le droit de la consommation. Nous échangerons avec lui. Il faut rester vigilant. Mais, en tout état de cause, il n’y a pas eu globalement d’effondrement du chiffre d’affaires ou des marges. Certaines entreprises ont cependant souffert. Bouygues Telecom a été la plus déstabilisée par l’arrivée de Free, principalement parce qu’elle est la dernière qui était apparue sur le marché du mobile. M. Martin Bouygues m’a, à cet égard, déclaré, à plusieurs reprises, être favorable à l’existence d’un régulateur puissant, afin que des opérateurs alternatifs subsistent. Il n’a pas oublié qu’il n’existerait pas sur le marché du fixe et du mobile si un régulateur ne lui avait pas fait une place. Il serait bon que d’autres opérateurs alternatifs n’oublient pas cette évidence.

La baisse des marges a-t-elle eu des conséquences sur les investissements, ou sur la construction de nouveaux réseaux ? L’ensemble des investissements nécessaires de la part des opérateurs est évalué à six milliards d’euros par an, deux milliards pour la construction de nouveaux réseaux fixe et mobile, quatre pour l’achèvement et l’entretien des réseaux classiques. Or, ces trois dernières années, l’investissement global a été de près de huit milliards par an. Dans cette somme, il faut inclure cinq milliards d’euros, que les opérateurs ont consacrés à l’achat de fréquences. Cette dernière dépense ne sera plus nécessaire jusqu’à la fin de la décennie. Cela laisse une marge de manœuvre de plus d’un milliard et demi par an, permettant sans doute de compenser la baisse des marges pouvant résulter de l’arrivée de Free Mobile. Macroéconomiquement, l’investissement ne devrait donc pas être atteint à un point tel que les réseaux ne pourraient plus être financés et actualisés.

J’ai eu un entretien d’une heure et demie avec M. Arnaud Montebourg : il considère que la régulation est un sujet éminemment politique et il est donc préoccupé par le fait que ce soient des administrations indépendantes qui s’en occupent. Mais il reconnaît que cela nous est imposé par la loi et par le cadre communautaire. Après trois années de présidence de l’ARCEP, je crois que la régulation a, à la fois, en effet une dimension technico-économique, pour laquelle le cadre communautaire impose une autorité indépendante comme régulateur (notamment quand l’État est actionnaire d’un des opérateurs, voire de l’opérateur principal, ce qui lui rend difficile de rester impartial), mais aussi une dimension politique, contrairement à l’idée erronée selon laquelle l’action publique dans le secteur des télécommunications se limiterait à l’action du régulateur. A cet égard, le désengagement gouvernemental dans le pilotage du secteur des télécommunications a sans doute été une erreur : il est nécessaire qu’il y ait des politiques gouvernementales dans ce secteur, dès lors qu’elles respectent les missions du régulateur prévues par la loi.

M. le président François Brottes. Un rapport au sujet des régulateurs a été commis lors de la législature précédente par deux parlementaires, l’un de l’UMP, l’autre du groupe socialiste, qui a préconisé aussi la suppression d’un certain nombre d’autorités. L’idée de M. Arnaud Montebourg est donc partagée par d’autres personnes.

M. Daniel Fasquelle. Ce n’est pas tout à fait ce qu’a dit M. Arnaud Montebourg. Cependant, il y a trop d’autorités indépendantes, il faudra simplifier le paysage.

M. Jean-Ludovic Silicani. Au sujet de l’influence sur l’emploi de l’arrivée de Free sur le marché mobile, il n’était pas possible que l’autorité de régulation ne réponde pas, au prétexte que ce serait un sujet politique, d’autant plus qu’un critère lié à l’emploi faisait partie des engagements de Free pour l’obtention d’une licence 3G. Il n’est pas non plus possible de répondre qu’elle n’aurait aucun effet en la matière. Je reprends par conséquent la réponse aussi honnête que possible que j’ai donnée au cours d’une conférence de presse, puis d’un entretien au Figaro : « Selon les analystes financiers et économiques, les suppressions d’emplois qui pourraient résulter de l’arrivée de Free peuvent être évaluées entre cinq et dix mille en chiffres bruts, sachant que Free va créer des emplois, d’où des chiffres nets plus faibles. » J’ai ajouté que suppressions de postes ne signifiaient pas licenciements économiques, en raison de mouvements naturels de départs à la retraite, qu’un opérateur peut ne pas remplacer. Il ne s’agit pas d’analyses de l’ARCEP, car nous n’avons pas de compétence spécifique pour faire de telles études, contrairement à l’INSEE, la DARES (Direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques) ou la Direction du Trésor. Ces chiffres correspondent-ils à ce que l’on constate aujourd’hui ?

Deux annonces plus ou moins claires de suppressions d’emplois directs ont été faites, l’une par Bouygues Telecom, concernant un peu moins de six cents postes, dans le cadre d’un plan d’incitation aux départs, l’autre par SFR, également dans le cadre un plan d’incitation au départ qui concernerait un millier de postes environ. Il n’y aurait en revanche, d’après M. Stéphane Richard, pas de plan prévu par France Télécom, mais les départs à la retraite ne seraient pas tous remplacés. Mille six cents postes pourraient donc être supprimés, par des encouragements ou des départs volontaires. Quant aux emplois indirects, notamment dans les centres d’appels (qui ne concernent toutefois pas que ce secteur, mais aussi les assurances, les banques, toutes les entreprises de service), là aussi, selon les opérateurs eux-mêmes, à peu près mille cinq cents postes pourraient être touchés, sachant que, depuis plusieurs années, les centres d’appels connaissent une baisse tendancielle d’emplois. Il est par conséquent assez pratique de mettre entièrement sur le dos d’un nouvel opérateur l’ensemble des suppressions d’emploi, qui se font structurellement. Aux Etats-Unis, la baisse est d’ailleurs encore plus forte, - 33 % des emplois en 10 ans, alors qu’il y a beaucoup moins de concurrence dans le secteur des télécommunications. Parallèlement, Free a créé deux mille emplois, notamment dans deux centres d’appel nouveaux en région parisienne. D’autres emplois devraient être créés d’ici à la fin de l’année.

Donc, à ce jour, il pourrait y avoir 3 000 emplois, directs et indirects, supprimés, compensés par les 2 000 créés effectivement par Free, soit un solde net de - 1 000 emplois.

M. le président François Brottes. Nous ne finissons pas sur une note optimiste. C’est la raison pour laquelle je voudrais que vous reveniez nous voir, avec de meilleures nouvelles, à la rentrée. Merci, monsieur le Président, pour le détail de vos réponses et la qualité de cette audition.

Voir le compte-rendu intégral sur le site de l’AN.

Pour en savoir plus : André Chassaigne - JB

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