01-10-2010

Réforme des collectivités territoriales : examen du texte en séance (2/3)

Première séance du jeudi 16 septembre 2010

(…)

Article 6

M. le président. La parole est à M. André Chassaigne, pour soutenir l’amendement, n° 34, tendant à supprimer l’article 6.

M. André Chassaigne. Il est défendu.

(L’amendement n° 34, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi de trois amendements identiques, nos 13, 96 et 219.

(…)

Article 7

(…)

M. le président. La parole est à M. André Chassaigne.

M. Alain Marleix, secrétaire d’État. Il est loin des frontières, lui !

M. André Chassaigne. Je vois dans la création des pôles métropolitains une forme de contradiction avec la volonté affichée, dans la genèse de ce texte, de désépaissir le « millefeuille ». Avec cette loi, nous aurons en effet, au final, un paysage institutionnel qui non seulement n’aura pas été simplifié, mais aura été complexifié. Je ne sais pas si le millefeuille qui en résultera sera à la hauteur, gustativement parlant, de celui du restaurant de l’Assemblée (Sourires), mais il sera beaucoup plus volumineux qu’à l’heure actuelle une fois que l’on y aura ajouté les métropoles, les communes nouvelles et les pôles métropolitains.

Par ailleurs, c’est une forme d’aveu que de dire comme vous le faites : « On ne peut pas répondre aux urgences qui peuvent se manifester dans les zones frontalières dans le cadre actuel, voire dans celui qui résultera de la loi », alors même que celle-ci développe diverses possibilités d’intervention. Ce faisant, vous considérez que la réponse ne peut s’appuyer sur les collectivités territoriales telles qu’elles sont actuellement – je pense non seulement aux communes, mais aussi aux départements qui peuvent mettre en œuvre des politiques pour répondre au problème soulevé à l’instant par M. Blanc. Vous semblez ainsi également faire l’aveu l’on ne peut instaurer de coopérations entre les différents échelons de collectivités pour répondre à des besoins.

Il est vrai que la mise en place de ces coopérations se heurte à des difficultés, mais il serait préférable de faire preuve d’une volonté politique extrêmement forte pour renforcer la coopération entre les collectivités territoriales, plutôt que de bouleverser le paysage institutionnel comme vous voulez le faire avec les pôles métropolitains.

M. le président. La parole est à M. Michel Piron.

M. Michel Piron. Je veux simplement souligner que la question des zones frontalières nous renvoie à celle du paysage institutionnel des pays voisins.

Nous sommes dans des processus qui relèvent essentiellement du volontariat des élus : on fait ou on ne fait pas, en tout état de cause on n’est pas obligé de faire une métropole ou un pôle métropolitain. Rappelons qu’il y a 12 500 communes en Allemagne, 8 500 en Italie et en Espagne, et que, dans tous ces pays, des réformes faites il y a très longtemps ont imposé aux collectivités beaucoup plus de regroupements que chez nous. En France, le couple intercommunalité-communes repose davantage sur le volontariat.

C’est le fruit de l’histoire, qu’il n’est pas question de nier, mais nous avons manifestement des problèmes de gouvernance et d’équilibre à gérer sur le plan interne – le débat sur les métropoles a eu lieu tout à l’heure et la diversité des points de vue qui se sont exprimés est éloquente. La question des pôles métropolitains doit donc se traiter sur le plan national, mais elle nous renvoie aussi à une comparaison internationale. C’est un débat important et, je le répète, il ne s’agit certainement que d’une étape.

M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques, nos 36 et 298, visant à supprimer l’article 7.

Puis-je considérer que vous avez défendu l’amendement n° 36, monsieur Chassaigne ?

M. André Chassaigne. Oui, monsieur le président.

(…)

M. le président. La parole est à M. André Chassaigne.

M. André Chassaigne. Je souhaiterais apporter quelques éléments à la suite des interventions précédentes.

Tout d’abord sur la question des communes, en réponse à M. Piron. Et je ne comprends absolument pas cette espèce de réflexe pavlovien (Exclamations et rires sur les bancs du groupe UMP) qui consiste à saliver à la pensée d’aligner notre organisation institutionnelle sur l’organisation de pays voisins. Sur quoi cela s’appuie-t-il ? A-t-on été voir les conséquences de la suppression des communes dans certains pays, je pense en particulier à l’Allemagne ? Allez voir sur place ! Il y a effectivement eu un regroupement des communes, et la totalité des activités se sont regroupées sur un site. Les commerces de proximité ont disparu, la vie associative a disparu et le paysage a été complètement modifié.

Je préfère avoir la France telle que son histoire l’a bâtie, avec sa culture et sa spécificité, et avec le fait communal qui est un élément déterminant de sa démocratie. Je ne comprends absolument pas cette espèce de fantasme qui consiste à penser que parce que l’on supprimera des communes, on aura résolu tous les problèmes qui peuvent se poser. Ce n’est pas sérieux, c’est une forme d’enfantillage qui me surprend dans votre bouche, monsieur Piron.

Par ailleurs, sans être un spécialiste des questions frontalières, je pense qu’il y a aussi une forme d’illusion à croire qu’une modification de nos institutions, et en particulier les pôles métropolitains, peut résoudre les problèmes. Comme si les problèmes de l’élevage ovin n’étaient dus qu’à la présence du loup ! Je dis cela pour Mme Martinez, notre collègue des Hautes-Alpes…

Prenons l’exemple du Luxembourg : pourquoi des milliers et des milliers d’habitants de Thionville traversent-ils la frontière pour aller travailler dans des banques luxembourgeoises ? La question n’est pas de connaître les raisons qui les font traverser, mais de savoir pourquoi les banques au Luxembourg se sont développées de cette façon (Exclamations sur les bancs du groupe UMP), dans une forme de paradis fiscal, avec une législation qui n’est pas uniformisée au niveau européen, et qui fait que des dizaines et des dizaines de banques accumulent des richesses et attirent donc du personnel français qui réside chez nous. C’est une réalité que vous connaissez. Dès lors, il ne suffit pas d’étudier les conséquences pour y remédier : interrogez-vous plutôt sur les causes de cette situation.

Ce n’est pas une simple évolution institutionnelle qui va résoudre les problèmes, notamment de développement économique : c’est une autre politique industrielle et une autre politique bancaire et financière.

(…)

Article 8

M. le président. La parole est à M. André Chassaigne, pour soutenir l’amendement, n° 37, tendant à supprimer l’article 8.

M. André Chassaigne. Ma défense de l’amendement vaudra intervention sur l’article, monsieur le président.

Cet article important porte sur les communes nouvelles. Nous nous sommes battus en première lecture, députés communistes et du parti de gauche, ainsi que nos collègues sénateurs, contre le processus de fusion de communes, car nous pensons que ce processus va dans le mauvais sens. Mon collègue Jean-Paul Lecoq, qui m’a remplacé durant la motion de procédure, a eu l’occasion de le dire : le dispositif retenu par la rédaction actuelle de l’article n’est pas conforme à celui voté unanimement en première lecture.

Nous demandons que l’ensemble des conseils municipaux concernés doivent se prononcer et donner leur accord pour que les communes fusionnent. Or, en l’état actuel du texte, ce n’est pas le cas. D’abord, envers et contre tout, vous avez maintenu l’initiative du préfet. Rien ne justifie, à nos yeux, que ce soit le représentant de l’État dans le département qui redessine la carte de France sur consigne de l’exécutif. Rien ne justifie que l’intercommunalité puisse se faire sur le dos des communes, sans qu’elle soit voulue par les communes concernées. Rien ne justifie que les communes soient fusionnées contre leur gré.

Mais, pour les autres dispositifs de création, il suffit de retenir une majorité qualifiée parmi les conseils municipaux concernés. Cela veut dire que les conseils municipaux des communes les moins peuplées du périmètre sont ceux qui ont le moins de pouvoir, et qui sont le plus susceptibles d’être fusionnés contre leur gré. Ce n’est pas acceptable, ce n’est pas respectueux des principes de libre administration des collectivités territoriales et de non-tutelle d’une collectivité sur une autre.

Dans l’état actuel du texte, une petite commune qui ne souhaite pas être engloutie par une voisine plus vaste ne pourra pas s’y opposer. Les petits villages et les villes les moins peuplées sont donc à la merci d’agglomérations plus peuplées. Le seul cas où une commune pourra sauver sa peau est celui où toutes les communes concernées par le projet de fusion ne sont pas membres d’un même EPCI. Dans ce cas, il faudra retenir l’avis de la commune. Or, ces cas de figure sont amenés à disparaître, puisque le projet de loi organise par ailleurs la rationalisation au pas de charge, par le préfet, de la carte intercommunale. Les schémas départementaux de coopération intercommunale auront d’ores et déjà redessiné les périmètres des EPCI dont les communes sont fusionnables, afin que toute contestation soit impossible. Si dix, vingt ou cinquante communes souhaitent fusionner en une seule, elles peuvent parfaitement le faire. Mais si l’une d’elles ne le souhaite pas, la moindre des choses est qu’elle n’y soit pas contrainte.

Ce refus ne bloquera en rien le processus de fusion, il s’agit là d’une question de principe. En l’occurrence, je le dis en pesant mes mots et je sais que mes collègues y sont sensibles, c’est le respect des principes de libre administration des collectivités territoriales et de non-tutelle d’une collectivité sur une autre qui sont en jeu. C’est un pas très important qui serait franchi, puisqu’une commune issue de notre histoire communale pourrait être engloutie sans même avoir eu à s’exprimer.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Dominique Perben, rapporteur. La commission est défavorable à cet amendement. Comme je l’ai dit lors de la présentation générale du texte, cette réforme comprend un certain nombre d’éléments importants, parmi lesquels la possibilité de créer des communes nouvelles. Il est nécessaire de permettre aux intercommunalités qui le souhaitent d’aller plus loin encore et de passer à la fusion sous forme de commune nouvelle. Nous en reparlerons à propos des amendements suivants. La structure des communes pose un problème dans un certain nombre de départements. La commune nouvelle est un outil qui permet de le corriger de manière souple et progressive. Il faut impérativement le maintenir dans la loi.

M. Michel Piron. Très bien !

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, ministre de l’espace rural. Je partage pleinement ce que vient de dire excellemment votre rapporteur.

M. le président. La parole est à Mme Henriette Martinez.

Mme Henriette Martinez. J’entends bien les arguments que défend M. Chassaigne. Mais je parle en élue d’un département rural qui compte de très petites communes : dans ma circonscription, il y en a une de huit habitants et une de dix habitants. Actuellement, deux communautés de communes – une en zone de montagne dans le Dévoluy et une toute petite communauté de la vallée de l’Oule – réfléchissent à la création d’une commune nouvelle. C’est donc que cette possibilité est entrée dans les esprits beaucoup plus vite qu’on ne le pensait. Les maires concernés demandent qu’on les aide en facilitant les procédures car ils ont le sentiment que s’il faut l’accord de tout un chacun, ils n’y arriveront jamais. Ils sont déterminés à agir avec un maximum de discussion, de consensus ; mais, disent-ils, si l’on s’en tient à une unanimité rigide, on ne parviendra pas à créer ces communes nouvelles par fusion. Les dispositions proposées sont donc tout à fait pragmatiques.

(L’amendement n° 37 n’est pas adopté.)

Suspension et reprise de la séance

M. le président. La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à onze heures quinze, est reprise à onze heures vingt.)

(…)

M. le président. La parole est à M. André Chassaigne.

M. André Chassaigne. Je me suis déjà exprimé sur ce sujet en défendant mon amendement de suppression de l’article.

Les députés communistes et du Parti de gauche sont résolument attachés au maintien de l’échelon communal, et à l’expression démocratique des conseils municipaux lorsqu’il s’agit de prendre une décision aussi grave que la suppression d’une commune.

Mme Henriette Martinez. Vous êtes surtout attachés à ce que rien ne change !

M. André Chassaigne. Je salue le courage et la pugnacité de Jacques Pélissard qui se fait effectivement le porte-parole de la quasi-totalité des trente-six mille maires de France,…

M. Michel Piron. Non !

M. André Chassaigne. …contrairement à ce que certains affirment. Leur position s’exprime dans des orientations choisies au sein de l’Association des maires de France dans un respect mutuel, avec un souci d’équilibre et la volonté de travailler ensemble.

SI cet amendement n’est pas adopté, il faudra bien en mesurer les conséquences ; pas seulement les conséquences pour les quelques populations concernées, mais bien les conséquences sur le plan symbolique, car il faut s’attendre à une sorte d’effet papillon qui touchera l’ensemble des trente-six mille communes du pays.

M. Jacques Pélissard. C’est vrai !

M. André Chassaigne. Je vous donne rendez-vous au prochain Congrès des maires : vous verrez comment seront accueillis les membres du Gouvernement qui auront laissé passer la possibilité d’une suppression autoritaire de commune. (Exclamations sur plusieurs bancs du groupe UMP.)

M. Dominique Perben, rapporteur. Que voulez-vous dire ? Vous proférez des menaces ? Vous faites appel à la pression physique ? C’est inadmissible !

Mme Marie-Louise Fort. Tout ce qui est excessif est insignifiant !

M. André Chassaigne. Monsieur le rapporteur, votre intervention est du même niveau que celle du maire de Montauban hier soir. Cela vous gêne que des avis différents s’expriment et que des communes ne veuillent pas disparaître. Pour paraphraser Bertold Brecht, puisque le peuple vous gêne, vous n’avez qu’à le supprimer purement et simplement ! (Exclamations sur les bancs du groupe UMP.)

M. le président. La parole est à M. Jacques Pélissard.

M. Jacques Pélissard. Mes chers collègues, en première lecture, l’Assemblée a adopté le principe d’une délibération de chaque conseil municipal concerné par la création d’une commune nouvelle. Le Sénat a voté ces dispositions, mais en subordonnant la création des communes nouvelles à la tenue d’un référendum : c’est cela, ce qui a empêché l’adoption conforme de l’article 8.

Autrement dit, en la forme, nous étions tous d’accord sur la nécessité de consulter tous les conseils municipaux, s’il n’y avait eu cet ajout du référendum – inopérant, à mon sens – par le Sénat.

Monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, vous raisonnez en pensant aux communes nouvelles qui se créeraient dans le cadre d’une intercommunalité ; mais, en fait, ce n’est pas ainsi que les choses se passeront. Votre disposition sera utilisée dans les zones rurales par des petites communes mitoyennes qui ont du mal à vivre, faute de moyens et faute de trouver des élus disponibles et impliqués. Elles décideront librement par délibérations concordantes de leurs conseils municipaux de créer une commune nouvelle.

Ma circonscription compte deux cent vingt-deux communes, et j’en connais qui créeront des communes nouvelles – mais par fusion, pas dans le cadre d’une intercommunalité. Laissons l’outil exister, laissons une part d’initiative au préfet, ce n’est pas toujours inutile, mais laissons les conseils municipaux se déterminer librement. Sinon, ce serait permettre la disparition d’une commune contre son gré. Et cela, ce n’est pas acceptable.

M. André Chassaigne. Très bien !

M. le président. La parole est à M. François de Rugy.

(…)

(L’amendement n° 97 n’est pas adopté.)

(…)

Article 10

M. le président. Je suis saisi d’un amendement n° 38.

La parole est à M. André Chassaigne.

M. André Chassaigne. Défendu.

(L’amendement n° 38, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)

(L’article 10 est adopté.)

Article 11

M. le président. L’amendement de M. Chassaigne, n° 39, visant à supprimer l’article 11, est défendu.

(L’amendement n° 39, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)

(L’article 11 est adopté.)

Article 12

(…)

Article 13 bis

M. le président. Je suis saisi d’un amendement n° 40.

La parole est à M. André Chassaigne.

M. André Chassaigne. Défendu.

(L’amendement n° 40, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)

(L’article 13 bis est adopté.)

(…)

Article 18.

M. le président. La parole est à M. André Chassaigne.

M. André Chassaigne. L’objectif d’uniformisation de la carte intercommunale est très largement partagé au sein de l’Association des maires de France. Toutefois, certains manifestent leur réticence ; plusieurs députés du groupe GDR, convaincus que l’on ne peut obliger les communes à se regrouper, ont ainsi déposé un amendement visant à préserver leurs droits. Tout cela pose un problème de méthode, monsieur le ministre : une commune qui n’est aujourd’hui rattachée à aucune intercommunalité pourra être rattachée de force, sans être consultée.

M. Michel Mercier, ministre de l’espace rural. Elle sera consultée !

M. André Chassaigne. En effet, mais la décision dépendra de l’EPCI qui l’accueillera.

Mme Fabienne Labrette-Ménager. C’est faux !

M. André Chassaigne. Le problème concerne aussi l’EPCI de rattachement. J’ai été témoin d’un cas précis, celui d’une commune qui ne faisait partie d’aucune intercommunalité et qui souhaitait rejoindre un EPCI totalement d’accord pour l’accueillir. Mais le préfet a décidé de la rattacher à un autre EPCI en invoquant divers motifs de service public et d’équilibre géographique. On risque donc de donner trop de pouvoir au préfet, au détriment, une fois de plus, du souhait des communes concernées.

Je le répète, qu’il faille parvenir à l’intercommunalité, nous en sommes d’accord ; mais nous devons y mettre les formes et développer la concertation afin de tenir compte de ce que souhaitent les communes concernées.

(…)

(L’article 18 est adopté.)

Pour en savoir plus : débats en séance en première lecture

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