19-04-2010

Logement et urbanisme

Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire

Séance le 07/04/10 à 9h30

(…)

CHAPITRE II :

Dispositions relatives à l’urbanisme

Article 9 : Verdissement et renforcement des SCOT

(…)

La Commission examine l’amendement CD 1350 de M. Émile Blessig.

M. Émile Blessig. Conformément à l’objectif d’extension de la planification spatiale qui a été retenu lors du Grenelle de l’environnement, cet amendement vise à simplifier le droit existant en permettant aux communes et aux EPCI compris dans le périmètre de deux SCOT contigus de se regrouper au sein d’un syndicat mixte unique, lequel pourra prendre en charge l’élaboration des deux SCOT, quel que soit le stade auquel il se trouve.

Cette proposition est cohérente avec la disposition du code de l’urbanisme qui fait obligation de prendre en compte les périmètres des SCOT voisins pour la constitution du périmètre de chaque SCOT. Elle respecte également le principe d’unicité du territoire couvert par tout établissement public : le syndicat mixte ne pourra prendre en charge que deux SCOT et son périmètre devra impérativement coïncider avec les périmètres de ces derniers. Cet amendement ne remet pas non plus en cause le principe d’autonomie des collectivités territoriales : les communes et les EPCI compétents prendront part aux délibérations relatives au seul schéma de cohérence territoriale qui les concerne.

La multiplication des SCOT risque de conduire à une forte augmentation du nombre des syndicats mixtes, ce qui entrerait en contradiction avec les objectifs de la réforme des collectivités territoriales. Chacun peut également imaginer les conséquences qui en résulteront en termes d’emplois de direction et de frais de fonctionnement. Cet amendement présente l’intérêt de mutualiser les moyens humains.

M. Michel Piron, rapporteur. J’aurais aimé donner un avis favorable à l’amendement, car je partage en partie le diagnostic. Il reste que cette proposition ne simplifiera pas nécessairement la situation, bien au contraire. Je rappelle qu’il existe déjà une possibilité de conventionnement, qui est simple d’application contrairement à la fusion de deux syndicats mixtes, en particulier du point de vue des compétences.

La question est de savoir comment traiter de manière suffisamment souple et différenciée des territoires très vastes où les problèmes ne se posent pas nécessairement dans les mêmes termes. Pour cela, mieux vaudrait en rester à la situation actuelle – deux syndicats mixtes et deux SCOT. Nous avons prévu, à l’article 10, que les PLU pourront comporter des éléments relevant des SCOT, ce qui permettra de ne pas imposer des procédures trop lourdes à des communes où il n’y aurait pas d’enjeu particulier à traiter, notamment en milieu rural. Je suis d’avis que nous devrions laisser aux syndicats le soin de se concerter s’ils le souhaitent, au lieu d’instaurer la procédure très lourde et très compliquée que vous proposez.

M. Émile Blessig. L’objectif de l’amendement n’est pas de fusionner des syndicats existants, mais de permettre l’élaboration d’un outil nouveau pour les territoires qui vont élaborer des SCOT. Nous devons promouvoir davantage le recours au syndicat mixte pour l’aménagement en milieu rural. Cela permettra en effet de réaliser économies en matière d’organisation et surtout d’ingénierie humaine, ressource rare dans ces territoires.

M. Benoist Apparu, secrétaire d’État. Le principe des syndicats mixtes – et des SCOT – est de coïncider avec un bassin de vie. Si l’on autorise un syndicat à élaborer deux SCOT sur un territoire, on risque d’obtenir des SCOT de très petite taille et ne correspondant pas à un bassin de vie. Je vous suggère, par conséquent, de retirer l’amendement.

M. Serge Poignant, rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques. Je profite de cette occasion pour rappeler mon attachement aux bassins de vie et aux pays.

M. le président Christian Jacob. Comme nous avons eu l’occasion de le rappeler lorsque nous avons auditionné M. Michel Mercier, sur le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, nous n’avons pas de doctrine préétablie en la matière : là où les pays fonctionnent, pourquoi les remettre en cause ?

M. André Chassaigne. Cet amendement tend à répondre à des problèmes réels. Dans ma circonscription, par exemple, un syndicat mixte gère un parc naturel régional tout en correspondant à deux territoires. Ce syndicat éprouve des difficultés pour porter les deux SCOT, alors même que des convergences sont possibles.

Cela étant dit, il me semblerait utile de sous-amender la proposition de notre collègue en supprimant la phrase suivante : « Le périmètre des deux schémas doit coïncider avec le périmètre du syndicat mixte ». Le périmètre des syndicats mixtes peut, en effet, être plus large que celui des SCOT.

M. Émile Blessig. Le périmètre du SCOT étant défini par l’autorité préfectorale, le risque de division des territoires peut être écarté. Le représentant de l’État a les moyens d’éviter les dérives éventuelles. Le discours sur le millefeuille territorial a porté. Or, vers quoi tendons-nous sinon vers la création de nouveaux syndicats mixtes pour porter les SCOT ? Cela implique de trouver des présidents et des directeurs, ce qui n’est pas évident en milieu rural. Les moyens humains étant rares dans ces territoires, on a tout intérêt à mutualiser les moyens humains lorsqu’il existe un SCOT en phase finale et un SCOT en création juste à côté.

M. Benoist Apparu, secrétaire d’État. Je suis sensible à cette question, mais la solution préconisée ne me paraît pas tout à fait adaptée. Je vous propose d’y retravailler avec les services du ministère.

L’amendement CD 1350 est retiré.

(…)

Après l’article 9 bis

La Commission examine l’amendement CD 1605 rectifié de M. Michel Piron, rapporteur pour avis, de M. Serge Grouard et de M. Bertrand Pancher, rapporteurs.

M. Michel Piron, rapporteur pour avis. L’objet de cet amendement est d’inverser les règles actuelles en rendant les PLU intercommunaux de droit, sauf exceptions.

Ce sujet peut aussi bien relever d’une loi relative aux collectivités territoriales, si l’on se place du point de vue des compétences, que du Grenelle de l’environnement, si l’on se place plutôt du point de vue du fond, à savoir la rationalisation de l’utilisation de l’espace et l’amélioration de la planification spatiale – je sais que ce terme a fait bondir certains d’entre nous, mais il n’est pas question de créer un « Gosplan » et il existe déjà des plans d’occupation des sols dans notre pays.

Une première question est de savoir quelle est la bonne échelle pour l’affectation de l’espace. Je rappelle que le SCOT est un document contenant des orientations et non des prescriptions, alors que le PLU permet de fixer des règles à la parcelle près. Le second objectif est de mieux maîtriser l’urbanisme commercial. Comment y parvenir sinon en suivant l’exemple donné par tous les pays voisins ? Afin d’exercer une véritable maîtrise sur les implantations commerciales, nous devons cesser de considérer ce sujet comme une exception et faire rentrer l’urbanisme commercial dans le droit commun de l’urbanisme. Il faut mettre un terme à la course plus ou moins sauvage aux implantations dans les périphéries urbaines. Chacun connaît le niveau de suréquipement auquel elle conduit.

Les maires perdront-ils un pouvoir essentiel dans l’hypothèse où les PLU deviendraient intercommunaux ? Ces documents ne seront pas adoptés sans les maires. Si l’intercommunalité était la négation des communes, cela se saurait depuis longtemps. Il s’agit, certes, de partager un pouvoir, mais cela permet aussi d’exercer un droit de regard sur les communes voisines. L’intercommunalité n’est pas une dépossession, mais un exercice des responsabilités à un autre niveau en matière d’occupation des sols.

Les auditions que nous avons menées, notamment celles de l’Association des maires de France (AMF) et de l’Assemblée des communautés de France (ACDF), nous ont convaincus de la nécessité d’instaurer un certain nombre de verrous. Le PLU sera intercommunal sauf si 30 % des communes représentant 50 % de la population s’y opposent, ce qui tend à protéger les villes-centres et les bourgs-centres, ou bien si 50 % des communes représentant 30 % de la population s’y opposent, critère qui est, cette fois, plutôt favorable aux communes périphériques. Il y aura donc un droit de refus qui permettra d’éviter les passages en force. Le Sénat a, en outre, adopté un amendement prévoyant que l’organe délibérant de la communauté ne pourra adopter un projet qu’à la majorité des deux tiers si la commune concernée émet un avis défavorable. L’ensemble du dispositif permettra d’éviter l’adoption parfois très coûteuse de SCOT dans des territoires ne présentant pas d’enjeux majeurs et de mieux utiliser les sols en raisonnant à l’échelle intercommunale.

Pour ce qui est de l’urbanisme commercial, je mets quiconque au défi de régler le problème grâce aux seuls SCOT. Le système en vigueur en Allemagne consiste à affecter l’espace parcelle par parcelle. La solution ne repose pas seulement sur le jeu de la concurrence, mais aussi sur l’aménagement de l’espace et les déplacements. C’est pourquoi nous avons également prévu, hors milieu rural, que le PLU emporte plan de déplacements urbains (PDU) voire plan local de l’habitat (PLH), si les périmètres sont identiques – mais ce n’est, dans le cas des PLH, qu’une simple faculté.

Ces mesures permettront de mieux maîtriser l’affectation des sols et de simplifier la situation quand c’est possible – vous savez que nous ne sommes en rien des dogmatiques.

M. Daniel Fidelin. Je ne suis pas favorable à l’amendement, car je ne crois pas bon de transférer les compétences en matière d’urbanisme aux intercommunalités. C’est une question de principe. Les maires sont suffisamment responsables pour maîtriser leurs sols.

En application de l’alinéa 71 de l’article 10, l’établissement de coopération intercommunale doit délibérer à nouveau et adopter un projet à la majorité des deux tiers si une commune membre concernée a émis un avis défavorable. Cette règle risque de conduire à une opposition entre les communes et les EPCI si ces derniers restent sur leurs positions. C’est une négation du principe même des EPCI qui consiste à chercher des consensus.

L’exposé sommaire de l’amendement indique, par ailleurs, que le maire continuera à signer les permis de construire. Or, ce sera sur le fondement d’un document qu’il n’aura pas élaboré. Il n’agira donc qu’en tant que simple autorité administrative.

M. André Chassaigne. Cet amendement correspond à un véritable problème : nous sommes tous conscients des difficultés qui résultent du comportement parfois égoïste de certains élus, qui refusent de s’inscrire dans une dynamique territoriale favorable au maintien de certaines activités économiques. J’ai ainsi eu l’occasion de poser une question écrite sur le cas d’une commune dont le PLU interdit les installations classées, ce qui contraint à la cessation d’activité un agriculteur qui devait construire, pour se mettre en conformité avec la loi, un bâtiment d’élevage.

Si je ne suis pas favorable à l’amendement, c’est parce qu’il a trait à une compétence importante qui ne relève pas de cette loi, mais de la réforme des collectivités territoriales. J’ajoute que l’amendement pourrait remettre en cause la libre administration des collectivités territoriales. Pourquoi faire de la possibilité d’établir des PLU intercommunaux, qui existe déjà, une obligation ? Ajoutons à cela que la proposition pourrait être contradictoire, dans la mesure où elle prévoit des exceptions susceptibles de limiter la portée du dispositif par rapport aux possibilités actuelles.

M. Bertrand Pancher, rapporteur. Je suis très favorable à l’amendement, et je serais personnellement prêt à aller plus loin en imposant une généralisation des documents d’urbanisme. Il est certain que nous allons déposséder les communes de certains pouvoirs en transférant des compétences aux intercommunalités. Cela étant, on peut se féliciter de l’effet qu’aura ce dispositif. Dans une circonscription rurale telle que la mienne, les deux tiers des communes n’ont pas de documents d’urbanisme. Cet amendement permettra d’y remédier.

J’observe, par ailleurs, qu’il y a quatre fois plus d’offres de terrains à construire que de véritables demandes dans ma circonscription, et que nous risquons fort de ne jamais sortir de la situation actuelle de mitage des terrains agricoles. Sans documents d’urbanisme, nous ne sortirons pas davantage de la surenchère actuelle en matière d’urbanisme commercial, qui s’explique tant par la recherche de recettes fiscales supplémentaires que par la volonté de créer des emplois. N’oublions pas qu’il existe 36 000 communes dans notre pays !

Nous avons besoin de ce dispositif. Je prends le pari que le texte sur les collectivités territoriales ne nous fera pas avancer d’un pouce sur des sujets aussi importants que le mitage, la récupération des terres agricoles et la protection des espaces. Nous risquons fort de constater dans dix ans que nous nous sommes fixé des objectifs ambitieux qui ne débouchent sur rien de concret.

M. Philippe Meunier. Les arguments du rapporteur pour avis sont assez convaincants, mais les EPCI se heurtent à un vrai problème de gouvernance et de respect des territoires. Rien n’empêche aujourd’hui le président d’un EPCI de se doter d’une armée mexicaine de vice-présidents. Les barrières que vous voulez instaurer pour éviter que des villes centres ne basculent sous la tutelle des périphéries – et réciproquement – ne tiennent pas. Les barrières ne sont jamais utilisées.

Nous ferions bien d’attendre la prochaine réforme des collectivités territoriales pour nous prononcer sur ce sujet, car nous pourrons alors veiller à mieux équilibrer les pouvoirs au sein des EPCI. Il faudra notamment qu’une commune puisse sortir d’un EPCI pour en rejoindre un autre. Pour le moment, cet amendement accentuerait les déséquilibres et pourrait susciter de véritables fractures au sein des EPCI.

Mme Fabienne Labrette-Ménager. C’est un amendement qui va dans le bon sens. Je suis persuadée que tous les arguments que nous venons d’entendre ont déjà été utilisés en 1995 lorsque les communautés de communes ont été créées. Or, nous ne pourrions pas nous en passer aujourd’hui. Nous sommes même allés plus loin en mettant en place la taxe professionnelle unique dans certaines communautés, ce qui a permis d’harmoniser les ressources et de dialoguer. L’existence d’un document d’urbanisme intercommunal sera une solution pour les toutes petites communes qui n’ont pas les moyens humains et financiers d’élaborer des cartes communales. C’est pourquoi je voterai cet amendement.

M. Émile Blessig. Je fais mien ce qui a été dit à propos des problèmes de gouvernance et du déficit démocratique des communautés de communes. C’est dans le cadre de la réforme des collectivités territoriales que nous devons y remédier.

Les SCOT dépassent le cadre des seules intercommunalités. Je ne suis pas certain que l’on pourrait s’en passer en milieu rural grâce à l’instauration de PLU intercommunaux et à un saupoudrage de SCOT. Ce serait une régression par rapport aux ambitions du Grenelle en matière de planification territoriale. Les deux tiers de nos concitoyens habitent en ville, mais le tiers restant représente les deux tiers de notre territoire, qui est une véritable richesse.

Je ne dis pas que nous ne devons pas donner plus de pouvoirs aux intercommunalités. Mais, de grâce, ne commettons pas l’erreur de croire qu’il s’agit d’un tout homogène. Nous pouvons aller plus loin en ce qui concerne les communautés d’agglomération, de nature urbaine, à condition de bien les distinguer des communautés composées de communes rurales de taille comparable et des communautés où il existe un véritable centre urbain. Du fait des différences de cultures dans ce dernier cas, il me paraît bien difficile d’imposer un PLU à la hussarde.

Cet amendement part d’un bon sentiment, mais il me semble prématuré et insuffisamment abouti.

M. André Chassaigne. C’est du centralisme démocratique !

M. Martial Saddier. Je félicite les trois rapporteurs d’avoir déposé cet amendement qui est dans le droit fil de ce que toutes les majorités ont entrepris de faire depuis 1992 : favoriser, pas à pas, le développement des intercommunalités en respectant les communes et leurs maires. En votant cet amendement, nous prendrons date avant l’examen du texte sur la réforme des collectivités territoriales.

Nous sommes tous d’accord pour reconnaître que la situation n’était pas satisfaisante lorsque l’urbanisme était entre les mains de l’État, mais aucun responsable ne peut affirmer que tout est parfait au terme de trente années de transfert de compétences aux maires en matière d’urbanisme – et c’est le vice-président de l’association des maires de France qui l’affirme. Nous nous heurtons à un problème de mitage, nous ne savons pas comment limiter la consommation de l’espace agricole, ni comment répondre aux grands enjeux liés à la ressource en eau et à la biodiversité. En outre, nous ne sommes qu’au début de notre réflexion sur les risques naturels – la tempête Xynthia vient de le montrer. Les maires sont souvent injustement montrés du doigt dans ce domaine, mais on peut se poser quelques questions dans certains cas. Nous devons également nous interroger sur la répartition de la production de richesse et des logements sociaux et locatifs.

Avec l’obligation d’adopter des SCOT avant 2017, il y aura des orientations fortes au plan intercommunal, du moins si ce sont de vrais SCOT qui sont adoptés. Les PLU devant être mis en conformité dans un délai de trois ans, les maires des communes rurales devront demander l’assistance des EPCI, faute de disposer des capacités humaines nécessaires. Les maires garderont la compétence en droit, mais ce sont les intercommunalités qui procéderont en réalité à la révision des PLU – c’est déjà le cas. Cet amendement va donc dans le sens de l’histoire : c’est un pas supplémentaire qui préserve les compétences des maires grâce l’existence d’un effet cliquet. (…)

La Commission rejette l’amendement.

Pour en savoir plus : Site de L’AN _ commission

Imprimer