03-06-2010

Réforme des collectivités territoriales _ discussions des articles (suite)

Séance publique

2e séance du mardi 1er juin 2010 - 21h30h

Article 17

M. le président. Je suis saisi d’un amendement n° 527.

La parole est à M. André Chassaigne.

M. André Chassaigne. Il s’agit d’un amendement de suppression de cet article, dans la continuation de ce que nous avons défendu à l’article 16. L’article 17 en constitue l’aboutissement, en posant la date du 31 décembre 2011.

Cela nous permet de mieux comprendre pourquoi l’article 16 encadre autant les impossibilités pour la commission départementale de coopération intercommunale de s’opposer aux décisions du préfet : c’est parce qu’il faut faire vite. Cette commission départementale de coopération intercommunale est contrainte de n’émettre qu’un avis facultatif, et ses possibilités de modification du schéma sont extrêmement limitées – on l’a dit lors d’interventions précédentes. Si la CDCI souhaite opérer une modification sur le schéma transmis par les préfectures, elle devra obligatoirement la faire adopter au préalable par les deux tiers de ses membres dans le respect des grandes orientations de ce schéma. Il y a véritablement un cadenas législatif posé par l’article 16.

Précisons également que l’article 16 prévoit que lorsqu’une proposition de schéma intéresse des communes, des établissements publics de coopération intercommunale ou des syndicats mixtes, ceux-ci sont saisis pour avis. Or le texte institue des limites à cette consultation qui en ôtent la substance. En l’occurrence, le projet de loi prévoit un délai de consultation de trois mois seulement. Il faut mesurer ce que représente un tel délai, en particulier pour les plus petites communes. C’est dire à quel point la décision ne pourra être prise que par le conseil municipal sans consultation de la population. Ce délai de trois mois coupe court à toute démarche citoyenne démocratique au niveau des collectivités. Et faut-il rappeler qu’une absence de réponse des organismes concernés avalise le projet de schéma soumis ?

En définitive, l’article 16 pose des limites et donne de fait un pouvoir complet au préfet qui a tous les pouvoirs sur l’organisation de l’intercommunalité. Et l’article 17, en posant le délai du 31 décembre 2011, limite encore les possibilités de réflexion, de consultation des populations, et les possibilités pour les collectivités territoriales de travailler sur ce projet.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Dominique Perben, rapporteur. Avis défavorable. Le processus envisagé aux articles précédents permet des allers-retours, une discussion et une réflexion. Il faut bien qu’à un moment, il soit pris acte du travail qui a été fait. Personne d’autre que le préfet ne peut le faire.

(L’amendement n° 527, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.)

Avant l’article 18

M. le président. Je suis saisi d’un amendement n° 541.

La parole est à M. André Chassaigne.

M. André Chassaigne. Je souhaite souligner auprès de l’honorable assemblée la grande qualité rédactionnelle de cet amendement qui tend à préciser le rôle du préfet dans le code général des collectivités territoriales. Il est ainsi rédigé : « Le représentant de l’État prend alors un arrêté modifiant le périmètre de l’établissement public de coopération intercommunale dont une commune s’est retirée. » Actuellement, le code est ainsi rédigé : « La décision de retrait est prise par le ou les représentants de l’État dans le ou les départements concernés. »

À l’heure actuelle, le préfet n’exerce aucun pouvoir d’appréciation lorsqu’une commune fait le choix de quitter un EPCI. Or, comme l’ont souligné le rapporteur et le ministre, la dynamique du présent projet de loi tend à conférer des pouvoirs accrus au préfet, et fait ainsi peser une menace de réinterprétation de cette disposition. Le préfet pourrait encadrer son intervention dans ce type de décision, en bafouant le principe de libre administration des communes, et en organisant ainsi la mise sous tutelle des communes. Or chacun sait que vous ne souhaitez pas que le préfet mette sous tutelle les communes, ni qu’il porte atteinte à la libre administration des collectivités territoriales, d’où le grand intérêt de cet amendement rédactionnel.

(L’amendement n° 541, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)

Article 18

M. le président. Je suis saisi d’un amendement n° 528.

La parole est à M. André Chassaigne.

M. André Chassaigne. Ayant constaté l’entrée de M. le ministre de l’intérieur, je tiens à défendre cet amendement car je pense qu’il sera particulièrement intéressé par l’argumentation que je vais développer, du fait de sa connaissance du terrain auvergnat, qui n’est pas si éloignée de la mienne.

M. Brice Hortefeux, ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales. Avec quelques nuances, tout de même.

M. Bernard Derosier. C’est un Auvergnat d’opérette !

M. André Chassaigne. On peut marcher sur les mêmes chemins sans être mariés pour autant ! (Sourires.)

J’en reviens à l’amendement. L’article 18 prévoit le rattachement d’office à des EPCI de communes dites isolées ou enclavées ayant rompu l’achèvement de la carte de l’intercommunalité. Nous proposons la suppression de cet article, que nous jugeons contraire au principe de libre administration des communes consacré par la loi de décentralisation de 2003 ainsi que par la Constitution. C’est donc un amendement en accord avec ce que vous souhaitez : la libre administration des communes.

Il est surprenant de noter ce que vous me permettez d’appeler le caractère pavlovien des réponses apportées par le Gouvernement quand il est interrogé sur les lourdes entraves à la démocratie locale que font poser les dispositions contenues dans ce texte. À chaque fois, réflexe pavlovien, ministres et rapporteurs répondent qu’il faut achever la carte de l’intercommunalité. Il le faut, un point c’est tout. C’est une position que l’on pourrait même qualifier de paradigmatique. Peu importe de fouler aux pieds des principes constitutionnels, peu importe de limiter le champ d’action des communes, peu importe d’outrepasser la décision des élus, le Gouvernement veut et exige que soit achevée la carte de l’intercommunalité.

M. Jean-Luc Warsmann. président de la commission des lois. C’est faux !

M. André Chassaigne. Comme souvent avec ce gouvernement, il faut aller vite, quitte à entraver l’exercice de la démocratie – j’espère que vous comprenez encore le sens de ce mot.

Je précise que le texte initial du projet de loi allait encore plus loin puisqu’il n’imposait au préfet qu’une consultation préalable de la CDCI et de l’organe délibérant de l’EPCI. Il aura fallu l’intervention des sénateurs pour obtenir que soit requis l’accord des organes délibérants des EPCI et un avis de la CDCI et non plus une simple consultation.

Mais ce qui semble être une avancée est complètement vidé de son sens…

M. Patrick Roy. Hélas !

M. André Chassaigne. …par une disposition contenue dans le même alinéa.

Je vous invite à lire avec moi l’alinéa 2 : « Lorsque le projet d’arrêté n’a pas recueilli l’accord de l’organe délibérant de l’établissement public, le représentant de l’État dans le département opère le rattachement de la commune conformément à ce projet, sauf si la commission départementale de la coopération intercommunale s’est prononcée, à la majorité des deux tiers de ses membres, en faveur d’un autre projet de rattachement à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre limitrophe de la commune concernée ».

En résumé, l’EPCI doit donner son avis. Mais s’il n’est pas d’accord, c’est pareil. À quoi sert donc l’avis de l’EPCI si le préfet peut passer outre ?

M. Patrick Roy. On se le demande !

M. André Chassaigne. Une fois de plus, nous assistons à un déferlement d’autoritarisme de la part de l’exécutif. Quant à la commune, elle n’a pas son mot à dire.

Je demande donc à mes collègues de ne pas voter l’article 18. Ils doivent avoir à l’esprit les raisons qui motivent les communes à ne pas se rattacher à un EPCI. Qu’elles soient d’ordre géographique ou autre, les motivations sont fondées, du moins elles peuvent l’être. Nous devons garantir le droit à la libre administration de chaque commune. Le fait d’appartenir à un EPCI doit donc se faire sur la base du volontariat.

M. Jacques Myard. M. Chassaigne a raison !

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Dominique Perben, rapporteur. La commission est défavorable à cet amendement. L’équilibre auquel notre commission est parvenue entre les pouvoirs de la commission départementale et ceux du préfet paraît satisfaisant.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, ministre de l’espace rural. Le Gouvernement a clairement indiqué, à plusieurs reprises, que l’achèvement de l’intercommunalité était l’un des objectifs du projet de loi : l’article 18 prévoit sa mise en œuvre.

Vous estimez que cet article est frappé d’inconstitutionnalité. Mais vos arguments manquent de fondement. Je vous invite donc à retirer l’amendement n° 528.

M. le président. La parole est à M. Jacques Myard.

M. Jacques Myard. Puisque notre bien-aimé ministre de l’intérieur nous a rejoints (Exclamations sur les bancs du groupe SRC), je vais reprendre la démonstration que j’ai faite tout à l’heure.

Je suis intimement convaincu que l’intercommunalité se fera naturellement là où elle est nécessaire.

M. Bernard Roman. Mais non !

M. Jacques Myard. Bien sûr que si ! C’est ainsi que les choses se passent au quotidien.

Si vous poursuivez dans la voie d’un colbertisme administratif en disant que vous voulez tel EPCI dans le département, vous irez à contre-courant de la réalité sociologique des communes.

Ce que vient de dire M. Chassaigne est loin d’être totalement infondé au regard du droit constitutionnel. Je voterai donc son amendement tout en sachant que nous serons battus.

Si j’approuve les autres dispositions de ce texte, j’estime que l’on fait fausse route en matière d’intercommunalité car cela ne correspond pas à ce que me disent les maires.

M. le président. La parole est à M. Philippe Vuilque.

M. Philippe Vuilque. L’article 18 est réversible dans tous les cas de figure.

Il est bien dommage que l’amendement que j’ai présenté tout à l’heure visant à améliorer le schéma départemental n’ait pas été adopté, car il aurait résolu un certain nombre de problèmes. L’article 18 n’empêchera pas le préfet de créer une intercommunalité de confort. Bien évidemment, la majorité des deux tiers pour un projet alternatif sera excessivement difficile à obtenir.

(L’amendement n° 528 n’est pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi d’un amendement n° 542.

La parole est à M. André Chassaigne.

M. André Chassaigne. Nous écoutons depuis longtemps maintenant les brillantes interventions de M. Mercier. Aussi, nous souhaiterions que M. Hortefeux nous donne, à son tour, des explications. (« Très bien ! » sur les bancs du groupe SRC.)

Cet amendement vise à redonner aux communes le droit d’exprimer leur position concernant l’arrêté préfectoral les rattachant à un EPCI sans que celles-ci en aient nécessairement émis le souhait.

Nous proposons que, parallèlement à l’accord requis de l’instance délibérante de l’EPCI, une position officielle soit obligatoire de la part de la commune par le biais de son conseil municipal.

Nous n’avons de cesse de dénoncer le caractère autoritaire des dispositions contenues dans cet article, et plus généralement dans l’ensemble du texte de loi. Nous vous proposons ici un amendement de repli et je demande à mes collègues de prendre position sur l’objet précis de cet amendement.

En somme, les communes concernées devront émettre un avis sur l’arrêté préfectoral dans un délai de trois mois à compter de la notification du projet de rattachement. Si tel n’est pas le cas, il sera jugé favorable. En cas de refus, le projet ne sera pas bloqué. Nous vous proposons donc de ménager le principe de libre administration des communes que ce texte met à mal.

M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission. C’est faux !

(L’amendement n° 542, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)

Article 19

Je suis saisi d’un amendement n° 546.

La parole est à M. André Chassaigne.

M. André Chassaigne. Cet amendement tend à supprimer l’article 19. Cet article supprime en effet l’exigence de l’accord de l’organe délibérant d’un établissement public de coopération intercommunale quand le périmètre de celui-ci est modifié.

Autrement dit, il s’agit, par cet amendement, de redonner à un EPCI la possibilité de donner son accord avant une modification de périmètre.

(L’amendement n° 546, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)

(L’article 19 est adopté.)

Article 20

M. le président. Je suis saisi d’un amendement n° 548.

La parole est à M. André Chassaigne.

M. André Chassaigne. Cet amendement tend à rappeler l’exigence, que nous avons d’ailleurs soulignée dans maintes interventions, que les établissements publics de coopération intercommunale dont la fusion est envisagée soient consultés pour émettre pas seulement un avis mais une approbation. Ce sujet est, pour nous, extrêmement important. Tout le texte s’appuie sur des avis demandés aux EPCI, alors qu’ils devraient approuver toute fusion avec un autre EPCI.

(L’amendement n° 548, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)

Article 21

(…) M. le président. La parole est à M. André Chassaigne.

M. André Chassaigne. Je voudrais revenir sur les interventions de MM. Ménard et Sandrier.

Sur le périmètre d’une communauté de communes, il peut y avoir en effet des services qui ne concernent que quelques communes de l’ensemble intercommunal. Dans ce cadre-là, si l’on demande à l’ensemble de l’EPCI de porter un service qui ne concernera que quelques communes, cela posera un réel problème.

Cela signifie que des services qui étaient jusqu’à présent des services publics assurés par des collectivités territoriales ou par des syndicats intercommunaux seront donnés au privé. Il y aura ainsi une forme de privatisation.

Il faut être clair. Soit c’est ce que vous recherchez et vous voulez accentuer la marchandisation, répondre à cette boulimie de certains groupes d’avoir toujours plus pour satisfaire leur activité et donc leur profit. Soit vous avez véritablement la volonté de maintenir des services publics locaux et il faut alors s’en donner les moyens. Ce n’est pas ce que fait le projet de loi.

(L’amendement n° 546 n’est pas adopté.)

Article 22

M. le président. Sur l’article 22, Je suis saisi de deux amendements, nos 532 et 533, qui peuvent faire l’objet d’une présentation commune.

La parole est à M. André Chassaigne.

M. André Chassaigne. Les amendements sont défendus

(Les amendements nos532 et 533, repoussés par la commission et le Gouvernement, et successivement mis aux voix ne sont pas adoptés.)

(L’article 22 est adopté.)

Article 24

M. le président. La parole est à M. André Chassaigne pour présenter l’amendement n° 534.

M. André Chassaigne. L’amendement est défendu.

(L’amendement n° 534, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)

(L’article 24 est adopté.)

Article 25

(…)

M. le président. La parole est à M. André Chassaigne.

M. André Chassaigne. J’ai du mal à comprendre l’argumentation que vous développez, monsieur le rapporteur, monsieur le ministre. Vous ne justifiez pas par des raisons précises votre volonté de supprimer les dispositions de la loi Pasqua-Voynet relatives aux pays. Dites-nous clairement les raisons d’une telle décision,

Est-ce tout simplement parce que vous entendez ôter une feuille du millefeuille ? Curieusement, vous la recréez.

M. Jean-Paul Bacquet. Ça n’en est même pas une !

M. André Chassaigne. J’essaie de comprendre.

Vous précisez qu’il sera toujours possible de créer des pays, même après la suppression des pays au sens de la loi Pasqua-Voynet. Seulement, vous oubliez de préciser qu’il y aura une différence fondamentale. Dans la loi Pasqua-Voynet, les pays ne sont pas seulement une structure mais aussi des lieux de réflexion et de projets collectifs et vous voulez les remplacer par une sorte de machin qui serait un pays sans véritablement s’appeler pays, une espèce de placebo destiné à faire passer la pilule auprès du Sénat, dites-vous. Voilà qui n’est pas sérieux !

Sur l’ensemble des bancs de notre assemblée, la révolte gronde. Vous essayez de nous répondre par un manifeste. Moi, je vous réponds par un slogan : « Prolétaires de tous les pays, unissez-vous ! ». (Sourires.)

Article 29

M. le président. À l’article 29, je suis saisi de l’amendement n° 535.

M. André Chassaigne. Il est défendu.

(L’amendement n° 535, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)

(L’amendement n° 184, défendu par M. Bernard Derosier, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques, nos 61 et 538.

La parole est à M. Jacques Pélissard, pour soutenir l’amendement 61.

M. Jacques Pélissard. Défendu.

M. André Chassaigne. L’amendement n° 538 est également défendu !

(Les amendements identiques, nos 61 et 538, repoussés par la commission et le Gouvernement, ne sont pas adoptés.)

M. le président. La parole est à M. André Chassaigne pour soutenir l’amendement n° 539.

M. André Chassaigne. Défendu !

(L’amendement n° 539, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)

Article 30

M. le président. Je suis saisi d’un amendement n° 443, tendant à supprimer l’article 30.

La parole est à M. André Chassaigne.

M. André Chassaigne. L’article 30 permet au préfet de décider souverainement de dissoudre les syndicats de communes et les syndicats mixtes. Nous avons déjà expliqué pourquoi les élus communistes et républicains et du Parti de gauche sont attachés à ces syndicats, dont nous avons détaillé les avantages considérables qu’ils présentent pour la coopération intercommunale. Nous avons également souligné la malfaçon juridique que constitue le projet de loi.

Ainsi, dans l’article 30, les organes délibérants des membres du syndicat sont invités à délibérer sur l’opportunité de sa dissolution, mais s’ils ne sont pas d’accord, le préfet peut dissoudre le syndicat. A quoi sert donc de demander l’approbation des organes délibérants, si leur désapprobation ne peut empêcher le préfet de dissoudre ? Encore une fois, les membres du syndicat ont seulement le droit de consentir à sa disparition.

La procédure est la même pour le changement de périmètre et la fusion de syndicats et de syndicats mixtes. Or l’Assemblée a d’ores et déjà voté l’article 24 du présent projet de loi, qui dispose que la communauté de communes dont le périmètre est identique à celui d’un syndicat de communes ou d’un syndicat mixte est substituée de plein droit à ce syndicat.

Le dispositif que nous examinons permettra donc au préfet de redessiner comme il l’entend le périmètre d’un syndicat afin de le faire coïncider avec celui d’une communauté de communes, pour que celle-ci l’absorbe. Il s’agit d’une intercommunalisation forcée, puisque les syndicats préservent l’autonomie fiscale des communes, contrairement aux EPCI à fiscalité propre, appelés à les absorber.

Le projet de loi semble déclarer la guerre aux syndicats de communes, alors qu’ils ont la faveur des maires, précisément parce qu’ils sont des outils de coopération souples et performants, qui permettent un haut niveau de service public. C’est la raison pour laquelle nous demandons la suppression de l’article 30.

(L’amendement n° 443, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)

Article 32

M. le président. La parole est à M. André Chassaigne, inscrit sur l’article.

M. André Chassaigne. Je n’ai pas pu défendre l’amendement n° 490 à l’article 31, mais je souhaite tout de même formuler quelques observations sur l’évolution du pouvoir de police du maire qu’introduit le texte.

La nouvelle rédaction de l’article L.5211-9-2 du code général des collectivités territoriales ne va pas, contrairement à ce que l’on pourrait penser, renforcer le couple commune-intercommunalité. Cette disposition est assez emblématique de votre étrange conception de l’intercommunalité, à savoir une intercommunalité qui s’impose aux communes. Ce projet de loi représente une évolution très nette en la matière : on passe d’une intercommunalité désirée à une intercommunalité imposée.

Le projet de loi prévoit que, lorsque l’EPCI à fiscalité propre est compétent en matière d’assainissement, d’élimination des déchets ménagers et d’accueil des gens du voyage, son président se voit automatiquement transférer les compétences qui étaient auparavant dévolues aux maires des communes membres. Seul le transfert du pouvoir de police pour les manifestations culturelles ou sportives reste facultatif.

Chacun sait qu’en ce qui concerne des compétences telles que l’assainissement, les déchets ménagers ou les gens du voyage, l’intervention de proximité est déterminante dans le règlement des problèmes qui peuvent se poser. Le fait de transférer ces compétences au président de la communauté de communes ne nous paraît vraiment pas de nature à faciliter les choses. Au contraire, les maires placés en première ligne, confrontés aux problèmes du quotidien, auront beaucoup de difficultés pour trouver des solutions.

Il y a là une atteinte aux prérogatives du maire, qui doit pouvoir conserver ces compétences, non pour une question de principe, mais pour des raisons d’efficacité. En l’état actuel du projet de loi, l’affaiblissement des pouvoirs du maire nous pousse à nous interroger sur le devenir des communes à plus ou moins long terme. En effet, tout le projet de loi vise à porter atteinte à la collectivité territoriale de proximité qu’est la commune, qui, si elle conserve sa clause générale de compétence, se voit cependant obligée de transférer nombre de ses compétences, ce qui amoindrit considérablement ses possibilités d’intervention.

Le transfert de compétence vers le président de l’EPCI doit rester une possibilité ouverte aux maires. Ces derniers doivent donner leur accord à l’unanimité pour que le transfert se fasse. Nous voyons dans les évolutions que j’ai décrites une remise en cause de la libre administration des collectivités locales.

M. le président. La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.

Pour en savoir plus : Site de l’A.N. - Séance publ.

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