André Chassaigne

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M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice - Cette discussion générale a montré toute la richesse de la réflexion de l’Assemblée. Je remercie particulièrement les présidents et les rapporteurs des deux commissions.

Madame la rapporteure, je partage votre appréciation sur le caractère prudent du futur contrôle exercé par le Conseil constitutionnel au regard des objectifs posés par la Charte. De tels objectifs instituent une obligation d’agir pour le législateur mais ne créent pas en eux-mêmes des droits pour les citoyens.

On ne peut pas en revanche, comme à semblé le faire M. Blazy, regretter l’intervention future du Conseil constitutionnel sur les lois prévues par la Charte. C’est en effet la mission même de cette institution que d’interpréter et de concilier les différents principes et objectifs constitutionnels.

Le président Clément, mais aussi M. Deflesselles, dont je salue le rapport au nom de la délégation européenne, MM. Chassaigne et Giran ont souligné la nécessité de retenir une conception humaniste de l’environnement. C’est en effet pour l’homme que vont être proclamés ces nouveaux droits et ces nouveaux devoirs. Ce sont aussi, comme l’a dit M^me Pecresse, l’enfant à naître et les générations futures qui sont au c_ur de ce texte constitutionnel.

[…]

Je remercie M. Saddier et M^me Ramonet d’avoir bien distingué le principe de prévention et le principe de précaution. Le premier couvre les risques connus, tandis que le second couvre les risques inconnus. Je les remercie aussi d’avoir rappelé la portée large de l’article 4, qui insiste sur la responsabilité de chacun. La Charte pose en effet une obligation de réparation des dommages, qui incombe à ceux qui les causent. On ne peut donc pas dire, Monsieur Chassaigne, que la Charte crée un droit à polluer. Non seulement il n’y a pas de droit à polluer, mais encore la Charte affirme deux devoirs : la prévention et la réparation.

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MOTION DE RENVOI EN COMMISSION

M. le Président - J’ai reçu de M. Bocquet et des membres du groupe des députés communistes et républicains une motion de renvoi en commission.

M. André Chassaigne - Je souhaite vous convaincre de la nécessité de renvoyer l’étude de ce texte en commission. La rédaction actuelle de l’article 5 de la Charte nourrit en effet trop d’incertitudes, que n’ont pas levées les orateurs successifs en alternant actes de foi et mauvaise foi, démonstrations laborieuses et envolées lyriques, certitudes juridiques et aveux de carence (Murmures sur les bancs du groupe UMP).

Le débat s’est en fait focalisé sur le principe de précaution. Au cours des années 1990, celui-ci a traduit une volonté internationale d’éviter les évolutions les plus dangereuses pour l’environnement. En témoignent les avancées réalisées par le Sommet de la Terre de Rio de 1992. Les textes qui en sont issus ont ainsi affirmé la nécessité de ne pas attendre le stade des certitudes scientifiques pour commencer à prévenir les risques majeurs et la démarche ne prête plus guère aujourd’hui à contestation.

C’est pourquoi notre groupe est favorable à l’inscription de ce principe dans notre Constitution. Celle-ci permettra notamment de mieux se prémunir des dérapages scientifiques qui pourraient être le fait de chercheurs inféodés à des multinationales avides de profits supplémentaires. La constitutionnalisation du principe marque la reprise en main du politique, dont le silence avait laissé les juges trop souvent démunis devant leur obligation de dire le droit et de préciser la portée juridique d’un principe émergent en droit national comme en droit communautaire. L’exemple de la suspension de la commercialisation du gaucho montre bien comment le politique est, face aux décisions des juges, obligé de prendre toutes ses responsabilités. Mais encore eût-il fallu encadrer l’application de ce principe, et ne pas remplacer l’incertitude juridique actuelle par le doute que fera naître une disposition constitutionnelle particulièrement équivoque.

A tous égards, la rédaction actuelle de l’article 5 de la Charte n’est pas satisfaisante. D’abord, parce qu’il renvoie l’application directe du principe de précaution à la justice, sans l’encadrer suffisamment au préalable. Seule la justice sera donc à même de préciser les conditions de sa mise en _uvre. La représentation nationale se trouve donc dépossédée de la faculté d’arrêter les modalités d’application du principe de précaution, alors même que l’autorité judiciaire ne peut se prévaloir de la légitimité démocratique des élus, et que ses compétences scientifiques sont à la fois limitées et inégales d’une juridiction à une autre.

Dois-je évoquer, pour vous en convaincre, la décision du Conseil constitutionnel du 28 décembre 2000 relative à la taxe générale sur les activités polluantes ? La simple lecture des considérants convainc de la diversité des interprétations auxquelles peut donner lieu un texte de nature technique ! Dès lors, comment se convaincre que les juges seront les plus compétents pour mettre en _uvre le principe de précaution tel que le définit la charte de l’environnement ?

Après avoir nié la nécessité de renvoyer le projet de loi constitutionnelle en commission, vous prétendez désormais que l’amendement Pecresse-Delattre permettra à lui seul d’éviter toute dérive vers un « gouvernement des juges » et de redonner la main au législateur. Hier, le président Ollier s’est longuement efforcé de nous en convaincre…

Il est vrai que l’adoption de cet amendement permettra de faire entrer les questions environnementales dans le domaine législatif. Mais il y a tout lieu de craindre que sa vocation principale ne soit d’occulter le c_ur du débat et de se dispenser de préciser les modalités d’application du principe de précaution. A cet égard, l’article 5, tel qu’il nous est soumis, témoigne d’une méfiance particulièrement malvenue du Parlement. Un tel état d’esprit, typique de certains intégrismes de l’écologie, ne peut nous satisfaire.

La constatation d’une incertitude scientifique est l’un des préalables retenus avant qu’une autorité publique n’engage la mise en _uvre de ce principe de précaution. Cela va de soi. Mais qui sera alors compétent pour constater cet état d’« incertitude scientifique » ? Le juge administratif ? Le Gouvernement ? L’Académie des sciences ? Greenpeace ? Le Medef ? (Murmures sur les bancs du groupe UMP) Dans sa rédaction actuelle, l’article 5 ne permet pas de répondre à cette question fondamentale. Il est par conséquent tout à fait essentiel de renvoyer à la loi, ordinaire ou organique, la détermination des règles de procédure préalables à la mise en _uvre du principe de précaution.

La question de l’évaluation des risques pose le même type de problèmes. On ne peut pas considérer que la multinationale Monsanto ou la Confédération paysanne soient les plus à même d’évaluer les risques inhérents à la culture et à la consommation d’organismes transgéniques ! Pourtant, il est urgent de procéder à une évaluation objective de ces risques. Là encore, qui sera compétent : le juge administratif ? Le Gouvernement ? L’Académie des sciences ? Greenpeace ? Le Medef ? (Mêmes mouvements) Il est donc inévitable de renvoyer la constatation de l’incertitude scientifique et l’évaluation des risques à un code de procédure spécifique.

Mais la Constitution ne peut pas, pour des raisons de forme, préciser tous les « commandements » du principe de précaution, pour reprendre l’expression des professeurs Kourilsky et Viney, lesquels ont présenté, dans un rapport de 1999, les « dix commandements » à suivre pour éviter toute application abusive du principe.

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Le président Clément disait hier, pour ne pas être pieds et poings liés face aux experts et aux juges quand il s’agira d’appliquer le principe de précaution, il faut l’inscrire dans la Constitution. Soit. Mais vouloir appliquer directement une loi constitutionnelle qui, de fait, est imprécise, c’est laisser quand même au juge le soin d’interpréter ce principe. Aussi est-il impératif que l’article 5 renvoie à une loi organique la détermination des règles de procédure pour le mettre en _uvre.

Mal défini, mal apprécié, il pourrait en outre paralyser la recherche. On sent même poindre, à travers l’article 5, une peur irrationnelle de la science et du progrès. Pourquoi parler uniquement des risques qu’il fait courir, jamais des avantages qu’il procure ? Par exemple, assécher un marais, ce peut être détruire un écosystème. Mais c’est surtout le moyen de sauver des milliers de vies du paludisme qui tue trois à quatre millions de personnes par an et menace les quatre cinquièmes de l’humanité.

M. Jean Lassalle - Très bien !

M. André Chassaigne - Certaines organisations militantes n’attendent que la Charte pour exiger un droit au risque zéro et bloquer les innovations qui leur déplaisent. Elle ne concerne pas la santé, mais chacun se souvient de l’exemple donné par le professeur Tubiana : arguant du risque de sclérose en plaques, des associations se sont prévalu du principe de précaution pour obtenir du Gouvernement l’arrêt de la vaccination contre l’hépatite B dans les écoles. Il a été prouvé que ce vaccin n’est en rien responsable de la sclérose en plaques, mais la méfiance demeure, et, faute de vaccination, ce sont 200 personnes supplémentaires qui meurent de l’hépatite B dans chaque génération.

A l’inverse, des cercles influents, notamment dans les milieux industriels, instrumentalisent l’autorité de la science pour donner à croire que le principe de précaution est contradictoire avec le progrès et l’innovation. Mais ces « amis de la recherche » voudraient mettre le progrès au service du profit et non de l’homme. La récente suspension du moratoire sur les OGM en Europe traduit cette dérive au service des multinationales.

Nous avons tous, j’espère, une conception rationnelle du principe de précaution comme principe d’action dans le cas de risques graves qui rendent nécessaires de prendre une décision. Or l’article 5, dans sa rédaction actuelle, laisse subsister trop de doutes, de possibilités d’interprétation, pour offrir un cadre clair d’application de ce principe. Il nous faut donc l’amender et prévoir un renvoi à la loi. J’espère que notre rôle ne se bornera pas à voter un texte écrit en d’autres lieux. Ce n’est pas à l’Élysée, mais au Parlement qu’il revient de voter cette charte (Protestations sur les bancs du groupe UMP). C’est pourquoi, afin de chercher un compromis qui tienne compte des interventions de la discussion générale, nous vous demandons le renvoi en commission.

M. Jean Lassalle - Très bien !

M. Pascal Clément, président de la commission des lois - En m’adressant à M. Chassaigne, je répondrai aux objections de ceux qui ne veulent pas d’une application directe du principe de précaution. Mais d’abord, demander le renvoi en commission, c’est estimer qu’elle n’a pas assez travaillé. Je peux affirmer que ce n’est pas le cas, et d’ailleurs, Monsieur Chassaigne, vous y avez participé activement : ce matin encore, alors que nous nous réunissions au titre de l’article 88, j’ai découvert avec surprise un de vos amendements identique… à un amendement du Medef ! Quelle transmission de pensée ! (Rires sur de nombreux bancs).

Venons-en à la question de fond, à savoir l’application directe de l’article 5.

M. François Sauvadet - C’est la vraie question.

M. le Président de la commission des lois - C’est le vrai débat en effet.

Certains, tout en acceptant d’inscrire le principe de précaution dans la Constitution, craignent qu’une application directe de l’article 5 ne nourrisse un énorme contentieux et ne donne toute liberté d’interprétation au juge. Les suivre nous renverrait à l’article 174 du traité de Maastricht, selon lequel le principe de précaution doit inspirer les politiques nationales, et que le conseil de Nice a renforcé en précisant qu’elles devaient le faire à partir de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes et pas seulement pour les questions d’environnement, comme le prévoit l’article 5, mais aussi de santé et de protection des consommateurs. C’est donc une extension considérable. Ceux qui nous demandent de ne pas laisser la bride sur le cou aux juges, la laisseraient en fait au juge européen (« Tout à fait » ! sur de nombreux bancs du groupe UMP). La loi Barnier, traduite dans le code de l’environnement, disait que le principe de précaution s’imposait. Avec l’article 5 nous le définissons et le limitons à l’environnement, en prévoyant une évaluation du danger puis des mesures propres à l’éviter. L’inscrire dans la Constitution nous protège contre une interprétation plus large et permet au législateur de jouer tout son rôle, surtout si l’on tient compte de l’amendement de M^me Pecresse et de M. Delattre. Je souhaite donc vraiment que ceux qui ne veulent pas de l’application directe de l’article 5 réalisent qu’ils commettent une grave erreur juridique (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. le Président - J’ai été choqué d’entendre parler d’un amendement du Medef. Le droit d’amendement appartient à chaque député et au Gouvernement, à l’exclusion de toute autre personne morale ou physique.

Nous en venons aux explications de vote.

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M. Francis Delattre - Je voudrais revenir sur cet amendement qui prévoit d’inscrire la protection de l’environnement à l’article 34 de la Constitution. Vous verrez, d’ici peu, vous aurez un projet de loi organique, et alors nous verrons si des dérapages ont eu lieu. Mais on les connaît déjà ! Les tribunaux, vous le dites vous-même, ne sont pas équipés pour mener des expertises scientifiques. Ils sont obligés de nommer des experts, qui influencent directement la décision du juge, ce qui pose un problème pour la démocratie, car on les connaît, les experts…

S’agissant de la recherche et du progrès, ils ont plus à craindre des débats d’opinion mal conduits, souvent uniquement instruits à charge.

Le renvoi en commission n’est pas nécessaire, mais je donne rendez-vous au ministre dans un an ou deux, pour examiner une loi organique qui nous permettra de faire le point sur la situation.

L’UMP votera contre cette motion de procédure.

M. Christophe Caresche - Depuis le début de ce débat, le principe de précaution suscite des questions toujours plus nombreuses.

M. Clément nous explique que l’introduction du principe de précaution dans la Constitution serait un rempart contre des textes internationaux, droit communautaire inclus. Etait-ce réellement l’intention du Président de la République ? J’en doute… Restent les interrogations, notamment sur le champ d’application. M. Ollier nous a dit ce qui n’en relevait pas, sans pour autant nous préciser ce qui en relevait !

Quant à la procédure, la question du statut de l’expertise reste en suspens.

S’agissant de l’article 34, cette proposition intéressante ne résout que partiellement la question, car elle ne contraint pas le Gouvernement à présenter un projet de loi qui clarifierait la question.

En réalité, il faudrait que le Gouvernement nous présente, en première lecture, un projet de loi qui permette au législateur de se prononcer sur la définition et l’application du principe de précaution. Pourquoi n’est-ce pas possible ?

Le parti socialiste, en attendant, votera l’amendement du groupe communiste qui renvoie le principe de précaution au législateur (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. François Sauvadet - Le débat a largement eu lieu, et les questions de M. Chassaigne ont été débattues au sein de tous les groupes politiques, notamment celle de l’application stricte du principe de précaution et des risques de dérive.

Je ne souscris que partiellement à l’analyse de M. Clément, notamment lorsqu’il présente ce texte comme un rempart à une dimension européenne. Si l’on veut peser dans l’ordre mondial, il faut avoir une vision partagée de la protection de l’environnement. Faute d’harmonisation, la situation devient incompréhensible pour les producteurs, les filières agro-alimentaires, sans parler des conséquences sur la sécurité sanitaire. Prenez l’exemple de la grippe aviaire : les préconisations de sécurité alimentaire et agricole imposées à la France n’étaient pas partagées par d’autres pays.

Par ailleurs, l’application stricte de cet article 5 évitera-t-elle la multiplication des contentieux au niveau européen ? Je n’en suis pas sûr.

Je souhaite que ce débat permette d’aller au fond de cette question essentielle, et de dégager des consensus.

La motion de renvoi en commission, mise aux voix, n’est pas adoptée.

[…]

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La séance, suspendue à 18 heures 15, est reprise à 18 heures 25.

M. Philippe Tourtelier - Notre amendement 73 a pour objet d’ajouter les mots « naturel et culturel » après le mot « patrimoine ». Il ne faut pas oublier en effet la dimension culturelle du patrimoine, en particulier des paysages.

M^me la Rapporteure - Cette question a été posée lors des auditions, en particulier à propos des paysages, Mais l’ajout a semblé inutile.

M. le Garde des Sceaux - Défavorable.

M. François Brottes - Cela fait deux fois que M^me la rapporteure nous dit que la commission ayant réfléchi, en somme, il n’y a plus qu’à circuler, il n’y a rien à voir ! Mais nous voulons son avis, pas celui émis par d’autres en d’autres instances (Exclamations sur les bancs du groupe UMP).

L’amendement 73, mis aux voix, n’est pas adopté.

M. André Chassaigne - Notre amendement 61 vise à inscrire dans la Constitution que les sociétés humaines sont affectées non seulement par « l’exploitation excessive » des ressources naturelles, mais aussi par leur « épuisement progressif », ce qui nous obligera à prendre des mesures pour prévenir celui-ci et orienter les recherches vers d’autres sources d’énergie.

M^me la Rapporteure - Cette précision est inutile, et surtout un peu inexacte puisque, si certaines ressources naturelles s’épuisent, d’autres ne s’épuisent pas. Avis défavorable, donc.

L’amendement 61, repoussé par le Gouvernement, mis aux voix, n’est pas adopté.

M. André Chassaigne - Notre amendement 62 tend à ajouter dans la Charte la problématique de l’eau, qui est totalement occultée. L’eau doit être considérée comme une denrée rare. Le problème est à la fois quantitatif et qualitatif. L’eau est devenue une marchandise soumise aux lois du marché, dont la gestion est commandée par la course au profit engagée par des sociétés quasi-monopolistiques.

M^me la Rapporteure - L’eau est sans aucun doute une condition de la vie, mais adopter cet amendement laisserait penser a contrario que les éléments qui ne sont pas cités, tel l’air, sont moins importants. Il est donc sage d’en rester à une formulation générale.

M. le Garde des Sceaux - Défavorable.

M^me Nathalie Gautier - Je soutiens cet amendement, car l’enquête qui a été menée auprès de nos concitoyens montre bien que l’eau figure parmi leurs préoccupations premières en matière d’environnement. On attend toujours le projet de loi… sur l’eau…

M. Francis Delattre - Depuis cinq ans !

M^me Nathalie Gautier - La qualité de l’eau ne cesse de se dégrader.

M. le Garde des Sceaux - Il ne faut pas se tromper de débat. Nous discutons d’un texte constitutionnel, qui n’a pas vocation à faire une liste de tous les problèmes. Entrer dans la logique de l’énumération, c’est le fragiliser.

L’amendement 62, mis aux voix, n’est pas adopté.

M. André Chassaigne - Si on vous suivait, Monsieur le Garde des Sceaux, on évacuerait du Préambule de la Constitution, la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen et le Préambule de 1946, qui procèdent à des énumérations (M. le Garde des Sceaux et M. le Président de la commission des lois protestent). Vous voudriez nous faire voter une coquille vide !

Notre amendement 63 vise à inscrire dans le marbre de la Charte l’impératif que constitue la recherche d’énergies alternatives, faute de quoi la volonté politique ne suivra pas.

M^me la Rapporteure - Rejet.

M. le Garde des Sceaux - Rejet.

M. Philippe Tourtelier - Je soutiens cet amendement, par cohérence avec ce que nous défendons dans la discussion du projet de loi sur l’énergie, sur lequel nous n’arrivons pas à faire adopter des amendements sur les énergies renouvelables. Soyez vous-mêmes cohérents avec vos discours !

L’amendement 63, mis aux voix, n’est pas adopté.

[…]

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M. André Chassaigne - Notre amendement 60 substitue « contribuer » à « prendre part ». D’une part, la rédaction en sera plus harmonieuse. D’autre part, contribuer signifie « aider à l’exécution d’une _uvre commune ». Que les citoyens, les forces sociales et économiques contribuent est bien dans l’esprit de la Charte.

M^me la Rapporteure - Il s’agit de l’amendement dont le président Clément soulignait la similitude avec celui suggéré par une grande organisation professionnelle patronale. Après un débat stylistique, la commission a préféré s’en tenir à la rédaction actuelle. Rejet.

M. le Garde des Sceaux - Même avis.

L’amendement 60, mis aux voix, n’est pas adopté.

[…]

M. André Chassaigne - Sans demander que la Charte soit soumise à l’Académie française, nous souhaiterions en rendre le style plus fluide. C’est l’objet de notre amendement 64. Au passage, nous soulignons plus fortement qu’il convient de limiter les atteintes à l’environnement.

M^me la Rapporteure - Dans cet autre débat stylistique, la commission a cette fois accepté la rédaction plus naturelle qui est proposée par cet amendement.

M. le Garde des Sceaux - Favorable également.

L’amendement 64, mis aux voix, est adopté.

M. le Président - A l’unanimité ! (Applaudissements)

M. Jean-Pierre Blazy - L’article L. 110-1 du code de l’environnement dit bien que les frais résultant des mesures de prévention et de lutte contre la pollution doivent être supportés par le pollueur. L’article 4 de la Charte, en parlant seulement de contribution, affaiblit le principe pollueur-payeur. Notre amendement 78 le rétablit dans sa force.

M^me la Rapporteure - Cet amendement pose deux problèmes. Tout d’abord, les termes de pollueur-payeur ne sont pas nécessairement compris par la population, qui peut y voir la possibilité d’acheter le droit de polluer (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste). Par ailleurs, cet amendement donne valeur constitutionnelle à ce principe, ce qui pose problème. La commission a donc rendu un avis défavorable.

M. André Chassaigne - L’amendement 66 diffère du précédent en ce qu’il n’emploie pas les termes de « pollueur-payeur ». Tel qu’il est rédigé, l’article 4 peut laisser croire qu’il est suffisant de payer pour réparer, et, par extension, qu’il existerait un droit à polluer. Il est donc nécessaire d’élargir en amont la responsabilité des personnes dont l’activité présente des risques, afin qu’elles participent financièrement aux décisions qui permettraient d’éviter la pollution. En revanche, une fois le dommage causé, la réparation ne doit pas être seulement pécuniaire. Nous nous sommes en l’espèce inspirés des conclusions de la commission Coppens.

Enfin, il nous paraît injuste de faire payer les seuls pollueurs, quand ils ont été poussés à agir par les politiques eux-mêmes. Je citerai le seul exemple des agriculteurs, incités à utiliser toujours plus d’engrais en raison d’une politique de production intensive.

[…]

M. André Chassaigne - Nous évoquons la formule « pollueur-payeur », mais comment définir précisément le pollueur ? L’amendement 65 proposait de considérer que la pollution n’était pas la seule à devoir être prise en compte, mais également les décisions qui l’entraînent : il y a des responsables directs et indirects.

[…]

L’amendement 78, mis aux voix, n’est pas adopté.

L’amendement 66, mis aux voix, n’est pas adopté.

L’amendement 65, mis aux voix, n’est pas adopté.

La suite du débat est renvoyée à la prochaine séance qui aura lieu ce soir, à 21 heures 30.

La séance est levée à 20 heures.