11-05-2006

Loi sur l’eau : question préalable et discussion générale..

Eau et milieux aquatiques (suite)
L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi, adopté par le Sénat, sur l’eau et les milieux aquatiques.

question préalable


M. le Président - J’ai reçu de M. Alain Bocquet et des membres du groupe des député-e-s communistes et républicains une question préalable déposée en application de l’article 91, alinéa 4, du Règlement.

M. André Chassaigne - Depuis la fin des années 1990, l’eau figure en bonne place dans l’agenda politique. L’adoption d’une résolution des Nations unies sur l’eau a marqué un tournant, en 1997, et, en mars dernier, le sommet international de Mexico a permis de progresser encore. Cet éveil des consciences est incontestablement salutaire, car on oublie trop souvent que la situation est grave. Un être humain sur cinq n’a pas accès à l’eau potable ; la mauvaise qualité de l’eau provoque plus de 3 millions de morts par an et 90 % des catastrophes naturelles - cyclones, inondations, sécheresses - sont liées à l’eau. Dans de nombreuses régions du globe, le manque d’eau est à l’origine de conflits géopolitiques susceptibles de dégénérer en véritables guerres. Enfin, alors que l’irrigation des cultures est déjà à l’origine de plus de 70 % de la consommation d’eau douce, l’ONU prévoit qu’il faudra augmenter de 55 % les quantités de nourriture produites pour subvenir aux besoins de la planète en 2030.

Pourtant, l’eau ne manque pas, mais les ressources sont très mal réparties et, surtout, très mal gérées. Si l’importance vitale de l’eau est désormais reconnue, les conflits d’usage liés à la rareté de la ressource sont trop souvent réglés de manière autoritaire. La Conférence de Mexico a d’ailleurs révélé les ravages dus à cette absence de gestion démocratique de la ressource : je pense notamment aux conséquences de la construction du barrage des Trois Gorges, en Chine, sur l’écosystème du Yang-Tse-Kiang, mais aussi aux centaines de milliers de piscines privées construites, en France, dans des régions victimes de la sécheresse. Parce qu’elle est une ressource rare et vitale, l’eau est un bien public dont la gestion ne peut être que collective et démocratique. Je salue donc l’intelligence visionnaire du peuple uruguayen, qui a inscrit en 2004 dans sa Constitution, par référendum, que l’eau potable et l’assainissement constituent « des droits de l’Homme fondamentaux ». L’Uruguay fonde aujourd’hui sa politique sur une « gestion solidaire durable » de la ressource ; il est revenu sur les privatisations décidées par des gouvernements libéraux inféodés aux Etats-Unis.

Nos débats s’inscrivent dans ce contexte. Certes, aucun risque de pénurie globale n’est à redouter dans notre pays. La France dispose d’une capacité de stockage élevée, du fait d’une pluviométrie généreuse, de montagnes enneigées,…

M. Michel Bouvard - Très bien !

M. André Chassaigne - …d’un réseau hydrographique étendu, et d’importantes nappes souterraines. Elle n’en est pas moins confrontée à de réels problèmes. Chaque année, des inondations ravagent des villes entières - notamment dans le sud-est -, sans qu’aucune réponse de long terme ait pour l’instant été apportée. Les changements climatiques ne pourront qu’exacerber la violence des orages qui touchent le Gard ou l’Hérault en fin d’été ; l’artificialisation de dizaines de milliers d’hectares de terres agricoles par an ne pourra qu’aggraver les effets de ces inondations.

De même, les épisodes de sécheresse tendent à se répéter de plus en plus souvent, notamment dans le grand Sud-Ouest, depuis deux ans. Et ce n’est pas la culture du maïs, mais bien le manque de pluie, qui en est responsable. Les paysans n’irriguent pas par plaisir, mais parce que leurs cultures ont besoin d’eau. Cette réalité exige de se doter d’ambitieux dispositifs de gestion quantitative des eaux mais aussi de réorienter notre agriculture vers des productions moins consommatrices d’eau. Alors que les paysans sont de plus en plus sensibles à ce problème - ainsi en Poitou-Charentes, les assolements en maïs ont été réduits de 30 % en deux ans -, nous ne pouvons que désespérer de l’inaction des pouvoirs publics, le choix ayant été fait, au travers de la dernière loi de « désorientation » agricole (Exclamations sur les bancs du groupe UMP), de laisser le marché réguler les productions. Nous avons besoin de maïs pour nourrir notre bétail et on ne peut faire pousser de l’herbe dans les régions qui manquent d’eau. Il ne saurait donc être question de réduire cette culture sans, parallèlement, chercher à soutenir la production dans notre pays de substituts alimentaires pour le bétail. Faute de quoi nous devrions importer du maïs, et aurions alors tout gagné : nos problèmes d’eau auraient simplement été déplacés à l’étranger et nos vaches seraient nourries au maïs transgénique !

Chacun le sait, les cours d’eau et les nappes phréatiques de toutes les régions de grandes cultures, fortes consommatrices d’engrais et de biocides, sont fortement pollués. Certes, les rejets de nitrates et de pesticides n’augmentent plus grâce aux efforts consentis par les paysans, mais ils demeurent à un niveau bien trop élevé pour garantir le bon état écologique des eaux.

Parce que nous devons faire face à tous ces problèmes, se pose la question de la capacité réelle qu’ont élus et citoyens de maîtriser la gestion et la distribution de l’eau au travers de politiques publiques. La distribution d’eau potable est, depuis la Révolution française, une compétence des maires. Il s’agissait alors de confier à l’échelon administratif le plus proche des citoyens ce service public vital. Parce que l’eau n’est pas une marchandise, mais un bien commun rare, sa distribution, estimait-on, devait relever du choix de la communauté. Mais les communes ont, hélas, peu à peu délégué à de grands groupes privés leurs compétences en matière de distribution et d’assainissement, du fait de la complexité et de la technicité croissantes de ces missions. Et aujourd’hui, les collectivités ont tout simplement perdu tout contrôle sur le service public de l’eau.

Nous nous sommes demandé si ce projet de loi permettrait d’améliorer la gestion qualitative des eaux, d’adopter une gestion quantitative adaptée aux évolutions climatiques et économiques, et de rétablir une gestion collective et démocratique de la ressource en eau. Force est, hélas, de constater qu’il se limite, de fait, à transposer la directive européenne du 23 octobre 2000. Certes, celle-ci est loin d’être aussi mauvaise que bien d’autres textes européens. J’aime notamment beaucoup son premier considérant, dans lequel il est rappelé que « l’eau n’est pas un bien marchand comme les autres, mais un patrimoine qu’il faut protéger, défendre et traiter comme tel. ».

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M. Jérôme Bignon - Il ne faut donc pas désespérer de l’Europe !

M. André Chassaigne - Cette directive s’en tient toutefois à une approche strictement écologique des questions de l’eau, occultant, ce qui n’est sans doute pas un hasard, la dimension économique et politique.

Atteindre un bon état écologique des eaux en 2015 est un objectif louable. Les députés communistes et républicains y sont particulièrement attachés, Mais ce ne sera jamais qu’un aspect, parmi d’autres, du problème. Et le caractère limité de cette directive influe nécessairement sur la qualité de votre projet de loi.

Nous soutenons la volonté du Gouvernement de rénover notre législation relative à la préservation des ressources en eau, mais le texte, tel qu’amendé au Sénat, me laisse perplexe quand je considère la situation concrète. Nous devons bien évidemment respecter les prescriptions de la directive et viser le « bon état écologique » des cours d’eau. Il nous faut pour cela reconquérir nos rivières : non seulement les protéger des dommages qu’elles pourraient encore subir, mais leur redonner vie. Faudrait-il se résoudre à ce que goujons, truites, tanches, ablettes et gardons ne filent plus dans nos rivières avant d’honorer nos assiettes de leur fine chair ? Ne nous restera-t-il bientôt plus qu’un souvenir olfactif des courts-bouillons de brochet et des truites poêlées ? Seront-ils les madeleines de notre enfance ?

Je regrette que le Sénat se soit sur ce point contenté du statu quo. Trop d’amendements votés à la Haute Assemblée traduisent un renoncement politique à améliorer l’état global de nos rivières, quitte à sanctuariser les rares cours d’eau qui échappent encore aux ravages de la pollution ou des installations hydrauliques.

Il ne s’agit bien sûr pas d’appliquer de façon brutale et irréfléchie les dispositions nécessaires pour restaurer la qualité de nos cours d’eau. L’opposition n’est pas si schématique entre une nature idéalisée, qu’il faudrait retrouver, et la situation actuelle. Il ne faut pas oublier que l’homme a « apprivoisé » la nature depuis des millénaires et que cela ne s’est pas toujours traduit par une atteinte à l’environnement,

M. Philippe Rouault, rapporteur pour avis de la commission des finances - Très bien.

M. André Chassaigne - Je prendrai un exemple pour illustrer mon propos. Le projet de loi interdit de s’opposer à la divagation naturelle des cours d’eau. Il est en effet souhaitable de cesser de détourner le cours des rivières, ce qui a des effets ravageurs. Cependant, pour préparer l’examen de ce projet, j’ai réuni un conseil de circonscription, auquel j’ai invité à participer tous mes concitoyens intéressés par le sujet et, lors d’une quinzaine de réunions, maires, pêcheurs, gérants de micro-centrales, paysans, et amoureux de la nature, ont pu débattre. Dans une de ces séances, un agriculteur, qui exploite une ferme située près d’une rivière dont le lit ronge ses terres, a évoqué cette question de la divagation naturelle des cours d’eau. S’efforçant logiquement de limiter cette divagation, il est donc opposé à l’interdiction de cette pratique, d’autant que le lit du cours d’eau en question s’est modifié après la construction, en amont de son champ, d’un pont autoroutier. C’est donc une intervention humaine préalable qui a provoqué cette divagation aujourd’hui tenue pour naturelle : comment, dès lors, convaincre ce paysan qu’il n’a pas le droit de résister à l’effritement de sa terre ?

Ce projet de loi omet également de prendre en compte un certain nombre de problèmes simples à l’origine de la dégradation de nos rivières. Je prendrai l’exemple des résineux, plantés en très grand nombre dans nos montagnes, notamment à proximité des berges, ce qui a pour effet d’acidifier les cours d’eau et d’en réduire le débit. Ces plantations abîment les berges, accélèrent leur destruction et aggravent l’ensablement en aval, Pourquoi alors ne proposez-vous pas, Madame la Ministre, de limiter les plantations d’arbres à proximité des berges, et de substituer aux conifères des feuillus ?

De la même façon, je ne suis pas favorable à la multiplication des microcentrales hydroélectriques, dont l’apport en énergie serait trop faible par rapport aux dommages écologiques qu’elles provoqueraient. Je ne conteste pourtant pas leur utilité, non plus que celle des barrages qui permettent de constituer des réserves d’eau pour l’été, lorsque les rivières sont à sec.

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Tout cela montre que la question du bon état écologique des cours d’eau ne peut être dissociée de celles de la gestion quantitative et de la constitution de ressources nouvelles en eau. Nous ne pouvons pas prélever l’eau des nappes profondes, dont les stocks sont infiniment précieux. Il nous faut donc réformer notre système de gestion quantitative des eaux, trop peu efficace comme en témoigne le débat récurrent qui oppose les agriculteurs irrigants à certaines parties de l’opinion, sensibles aux sécheresses. Votre projet de loi, Madame la ministre, est hélas indigent sur ce point.

Les contraintes ne sont pourtant pas insurmontables. Chaque année, le territoire métropolitain bénéficie de 480 milliards de mètres cubes d’eau, dont 320 s’évaporent naturellement. Sur les quelque 170 milliards restants, environ 40 milliards sont prélevés chaque année, soit seulement 24%. Une marge existe donc pour optimiser l’utilisation des ressources disponibles. Parallèlement, il doit être possible de réaliser des économies sur ces prélèvements, notamment sur notre consommation nette, qui représente environ 5,5 milliards de mètres cubes ; 43% sont consommés par l’agriculture, 42% servent à la consommation d’eau potable, le reste étant utilisé par les activités industrielles ou énergétiques. Ne pourrait-on pas rendre l’irrigation plus efficace ? Ne pourrait-on pas réduire les pertes considérables d’eau durant son transport ? Ne pourrait-on pas limiter l’utilisation des canons à neige ? J’espère que l’insuffisance de vos réponses à ces questions ne signifie pas que le Gouvernement considère la cause comme perdue.

Certes, l’article 14 du projet vise à développer la gestion collective de l’eau par les agriculteurs irrigants. Hélas, je ne vois pas en quoi le dispositif proposé donne une forte impulsion à ces organes de gestion. En outre, doit-on en limiter l’accès aux paysans ? Ne peut-on aussi, par exemple, y faire adhérer les golfs, gros consommateurs d’eau ?

Mme Nelly Olin, ministre de l’écologie et du développement durable - C’est fait.

M. André Chassaigne - Nous attendons sur ce point que l’Etat ou, mieux encore, le futur Office national des eaux et des milieux aquatiques, l’ONEMA, organise et soutienne la création et le fonctionnement de ces organismes mandataires, compétents pour la gestion collective de la ressource en eau. Votre projet de loi manque malheureusement d’ambition pour ce qui concerne la planification et le rôle des acteurs institutionnels de la politique de l’eau.

Nous n’avons pas à inventer un mode de gouvernance radicalement nouveau : les lois de 1964 et de 1992 nous ont laissé, avec les agences de l’eau, les comités de bassin et les schémas d’aménagement des eaux, des outils fortement ancrés dans chaque bassin hydrographique. Mais ce dispositif est aujourd’hui insuffisant. Il n’a ainsi pas compétence en matière de gestion quantitative des eaux ; iI est sans effet sur les politiques des communes en matière de distribution et d’assainissement, laissant les élus locaux à la merci des multinationales spécialisées.

Pour résumer, alors que l’eau est un bien public rare, nous ne disposons pas du cadre institutionnel permettant la gestion démocratique et la maîtrise publique de cette ressource. Nous voulons donc donner aux outils de régulation qui sont à notre disposition leur pleine mesure, notre objectif à terme étant de proscrire l’appropriation privée de la ressource en eau et les profits exorbitants des multinationales. Vous comprendrez donc notre déception devant ce projet.

Certes, en donnant au Parlement le pouvoir de définir les orientations prioritaires des programmes pluriannuels d’intervention des agences de l’eau, le plafond de leurs dépenses et le régime de leurs redevances, en précisant les liens entre les comités de bassin et les agences, vous permettez de donner un peu de cohérence aux politiques de l’eau. Mais ces avancées sont malheureusement contrebalancées par le sort réservé aux agences de l’eau, dont les missions pourraient bientôt se limiter à verser des subventions, et surtout par l’imprécision du rôle confié au futur Office national de l’eau et des milieux aquatiques.

Il faut que la maîtrise publique s’exerce à tous les niveaux, depuis le prélèvement de la ressource jusqu’au service public de l’assainissement. Or beaucoup de maillons sont manquants ; ainsi, alors qu’en 1980 la distribution d’eau était encore assurée à 40 % en régie, la délégation de service public couvre désormais 79 % de la distribution aux usagers et 53 % de l’assainissement. La Cour des comptes a fait observer que « les collectivités n’ont pas toujours une connaissance suffisante des services dont elles conservent la responsabilité », ajoutant qu’elles finissent par ne plus être en mesure « d’éviter certaines dérives et notamment la progression injustifiée de certaines charges ». Dans son dernier rapport dédié à l’eau, publié en décembre 2003, elle soulignait à nouveau : « Les chambres régionales et territoriales des comptes ont constaté que les outils dont disposent les collectivités territoriales pour contrôler la gestion de leurs services d’eau et d’assainissement n’étaient pas suffisamment développés. Pourtant, le renforcement de ces outils permettrait aux collectivités territoriales de pouvoir exiger de l’exploitant les informations nécessaires à l’appréciation de la qualité du service. »

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Certaines municipalités s’engagent dans des processus de « remunicipalisation » de leur service de distribution d’eau. Certains maires profitent même de la légalité parfois douteuse de certains contrats de concession pour les rompre avant terme, comme vient de le faire, avec la bénédiction du tribunal administratif de Toulouse, le maire de Castres, membre de la majorité parlementaire…

Quant aux associations de consommateurs , elles dénoncent courageusement les profits exorbitants réalisés par les firmes sur le dos des consommateurs, au détriment de la crédibilité des élus locaux.

En dépit de cette situation, le Gouvernement ne nous propose rien pour accroître la maîtrise publique sur les services de distribution d’eau et d’assainissement. Pire, le Sénat a même voté un article destiné à contrecarrer la jurisprudence du Conseil d’État qui, dans un arrêt de 2003, autorisait les conseils généraux à privilégier les communes ayant conservé leurs régies municipales.

Autre chaînon manquant, le contrôle des prélèvements d’eau, qui est beaucoup trop sélectif. Ainsi, aucun contrôle n’est exercé sur les entreprises commercialisant les eaux minérales ou les eaux de source - et c’est un Auvergnat qui vous le dit ! -, lesquelles sont pourtant prélevées sur la ressource souterraine, qui n’appartient à personne mais qui se trouve privatisée par les embouteilleurs, en contrepartie du paiement d’une redevance ridiculement faible. C’est un pillage légal !

La maîtrise publique que nous appelons de nos vœux exige aussi une meilleure implication des usagers de l’eau, à travers notamment les associations de consommateurs, les associations de pêcheurs et les organisations agricoles : c’est par le dialogue que l’on peut prévenir de nombreux conflits d’usage ; et en donnant un sens à la politique de l’eau, en posant clairement ses objectifs, on légitimera d’autant plus son mode de financement.

Actuellement, ce financement est à la fois injuste, insuffisant et écologiquement inefficace. A la lecture de la presse, les choses seraient pourtant simples : les paysans polluent, il faut donc les faire payer ! Mais il faut pousser la réflexion un peu plus loin… Les agriculteurs sont-ils seuls responsables des fortes concentrations de nitrates constatées dans nos rivières ? Certes l’industriel qui a vendu ses engrais n’a pas pollué directement ces rivières. Les commissaires de Bruxelles non plus, mais c’est bien la politique agricole commune qui a imposé à l’agriculture une logique productiviste, laquelle sert bien plus les intérêts des grands groupes financiers que ceux des paysans, dont les épaules n’ont jamais été aussi fragiles… (Exclamations sur les bancs du groupe UMP)

De même, on ne peut pas réduire la question du financement de la politique de l’eau à celle des redevances liées aux pollutions, car c’est occulter la question de l’accès de chacun à l’eau. Nous devons profiter de ce débat pour proclamer et garantir le droit à l’eau, dont personne ne doit être exclu.

Nos amendements visent à répondre à ces diverses préoccupations.

Nous proposerons ainsi que l’ONEMA devienne la colonne vertébrale d’une politique publique autrement plus ambitieuse, une véritable administration de mission autour de laquelle pourront se structurer les interventions des collectivités territoriales, des comités de bassins et des agences de l’eau. Il ne s’agit pas de créer une sorte de Gosplan aquatique (Exclamations sur les bancs du groupe UMP) ; nous voulons simplement que cet établissement public soit un instrument politique au service des collectivités territoriales, des acteurs économiques et des citoyens intéressés par la gestion de l’eau. L’ONEMA devrait être une autorité scientifique à même de conseiller toutes les personnes concernées par la politique de l’eau, afin d’optimiser la gestion qualitative et quantitative de la ressource ; elle devrait avoir notamment pour mission d’assister les collectivités territoriales en leur fournissant l’expertise technique qui leur fait souvent défaut aujourd’hui face aux monopoles privés.

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Afin de donner une plus grande cohérence aux instruments dont nous disposons, nous proposerons que les agences de l’eau constituent l’outil territorial de cet ONEMA aux compétences élargies ; leurs missions seraient étendues et elles conserveraient leur autonomie.

L’ONEMA, par le biais des comités de bassins et des agences de l’eau, aurait une mission de conseil et d’assistance auprès des collectivités territoriales. Cela permettrait de mieux contrôler l’exécution, par les délégataires privés, de leurs obligations contractuelles, afin de prévenir d’éventuels enrichissements sans cause. Il conviendrait de préciser les missions de la police de l’eau, dont le nombre d’agents devrait être augmenté.

D’autre part, il convient de combler l’énorme déficit démocratique dont souffre aujourd’hui la politique de l’eau. Il faut pour cela mieux faire connaître les comités de bassin et rendre leur fonctionnement plus transparent ; il faut aussi rendre possible l’interpellation des comités de bassin par les citoyens. La représentation des usagers de l’eau devrait être singulièrement renforcée, celle des salariés du secteur aussi.

Il convient en outre de définir un statut des salariés de l’eau et de l’assainissement, à même de maintenir leurs droits et avantages, notamment en cas de « remunicipalisation » de ces services. Ce statut poserait un ensemble de droits individuels, opposables à tout employeur et transférables d’une entreprise à une autre, ce qui lèverait un obstacle au libre choix du mode de gestion publique.

Cette vision collective nous permettra également de dépasser les conflits entre les différents usagers de l’eau. Il est nécessaire de préserver les zones humides, de .protéger les dynamiques fluviales et donc d’éviter les cultures intensives sur les plaines alluviales ; mais les changements de comportements ne peuvent aller sans indemnisation des paysans, sans discussion avec eux, sans acquisitions foncières, bref sans intervention de la puissance publique, à l’instar de celle du Conservatoire du littoral sur nos côtes. Je ne milite pas pour la sanctuarisation d’une partie de nos territoires, mais pour la prise en compte des caractères spécifiques de certaines zones, dont la méconnaissance explique aussi la violence des inondations que l’on connaît aujourd’hui : il s’agit simplement de prévenir les conséquences écologiques de l’activité humaine.

Faute d’ambition et d’audace, ce projet ne permettra pas de respecter les objectifs de la directive communautaire de 2000, que nous faisons nôtres. Vous le présentez comme un texte complet et utile, voire salvateur. Pour ma part, je ne peux m’empêcher de penser à cette phrase sublime que, dans Le Guépard, de Visconti (« Oh ! » sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF), le beau Tancrède dit à Salina : « Il faut que tout change pour que rien ne change… » Je vous invite donc à voter cette question préalable (Applaudissements sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains et du groupe socialiste).

Mme la Ministre - Monsieur Chassaigne, je répondrai sur le fond à toutes vos interrogations, en espérant vous convaincre sur de nombreux points. En attendant, je suis heureuse que vous ayez déjà noté quelques avancées. Depuis des mois que dure la concertation, nous avons pris conscience du sentiment, partagé sur tous les bancs de cette assemblée, qu’il était important que cette loi soit votée dans les meilleurs délais. Probablement est-elle imparfaite, certainement pourrions-nous aller plus loin, sans doute chacun peut-il regretter que quelque chose n’y figure pas, mais elle a aussi le mérite de rendre constitutionnelles les redevances des agences de l’eau ou de préserver les milieux aquatiques ! La police de l’eau ne peut plus attendre. L’ONEMA n’est pas une vague structure de plus, mais une institution qui permettra d’appréhender tous les problèmes auxquels nous sommes confrontés.

Tout le monde attend cette loi, Monsieur Chassaigne, y compris vous-même, j’en suis persuadée. Il est important qu’elle soit votée, pour que nous puissions nous appuyer sur un cadre législatif, pour que les agences de l’eau, au moment où elles vont mettre leur neuvième programme en route, sachent à quoi s’en tenir, pourque les communes rurales soient assurées de recevoir 150 millions par an en moyenne sur six ans pour effectuer des travaux. Il fallait avoir un certain courage pour défendre ce texte, un courage que vous avez tous eu en travaillant de manière consensuelle et constructive. Ne retardons pas davantage le vote : nous paralyserions des évolutions attendues et utiles, notamment dans les régions menacées par la sécheresse (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).

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M. Jean Launay - M. Chassaigne a souligné l’évolution des esprits : chacun, désormais, comprend que l’eau est un bien rare, sur lequel les évolutions climatiques ont un impact important. Cette prise de conscience est à même de favoriser l’adoption de politiques qui s’attaquent à la fois aux graves pollutions actuelles et au problème de la gestion quantitative de la ressource. Notre collègue a également démontré que nos comportements passés ont souvent été fautifs et que la solidarité amont-aval est une réalité. Il a évoqué le besoin de réorienter l’agriculture vers des productions moins consommatrices d’eau, de restaurer la qualité des cours d’eau, de mieux préserver les zones humides et de combattre l’artificialisation des terres.

En soulignant les importants profits des exploitants des réseaux - pour la plupart publics - d’eau et d’assainissement, il a aussi rappelé l’exigence d’une maîtrise publique de la chaîne de l’eau, du prélèvement de la ressource au traitement, et en tout cas la nécessaire participation des élus aux instances concernées. Il a aussi montré l’importance d’une implication étroite des élus dans le dialogue avec les usagers de l’eau, pour encourager une véritable appropriation du problème, il a justement mis l’accent sur la stabilité des moyens qui devraient être consacrés à la reconquête de la qualité de l’eau.

Madame la ministre, vous avez bien voulu honorer André Chassaigne d’une réponse. J’en suis heureux pour lui, ayant eu moins de chance ce matin. À croire que la pédagogie de la répétition produit ses effets ! Certes, le débat doit avoir lieu, mais sur les bases du bon diagnostic préalable. Nos deux motions auront eu le mérite de le poser. L’enjeu est celui du bon état écologique et de la qualité retrouvée. Cette motion était donc utile et nous la voterons (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains).

M. Jérôme Bignon - Qu’un projet puisse être amendé n’est pas douteux : notre droit d’amendement est imprescriptible et les mille amendements qui ont été déposés sont là pour le prouver. Mais qu’on puisse soutenir qu’il n’y a pas lieu de délibérer sur un tel sujet paraît vraiment excessif. Du bucolique au dogmatique, Monsieur Chassaigne, vous êtes passé d’un pas allègre et je ne vous répondrai que sur votre première partie, laissant la discussion sur le Gosplan aquatique à d’autres lieux.

Le très sérieux travail effectué par nos rapporteurs, la qualité de la discussion en commission, à laquelle vous avez largement participé, sous l’autorité du président Ollier, permettent parfaitement de passer à l’examen du texte. Il y a quelques semaines, dans les Échos, Michel Rocard soulignait que l’eau est d’une importance vitale et que l’humanité avait vécu largement pendant plus de dix millénaires, en la puisant, l’usant et la rejetant sans se poser de questions. Or, nous pourrions bien finir par en manquer et les combats qui ont lieu autour du pétrole donnent une idée des effets dramatiques que produirait ce manque d’eau. Un milliard et demi d’habitants de la planète n’ont pas accès à l’eau potable, de nombreux enfants meurent chaque jour du manque d’eau. Les habitants des pays industrialisés consomment de 400 à 600 litres d’eau par jour, ceux d’Afrique subsaharienne 20 seulement ! Ces considérations montrent que la France porte une responsabilité particulière, en raison de son engagement en faveur de l’environnement et du développement durable. L’actualisation des deux lois fondatrices de 1964 et de 1992 est une nécessité.

Le constat, partagé par l’ensemble des spécialistes, est celui d’une dégradation de la ressource en eau. Il est nécessaire et urgent d’améliorer la protection qualitative de la ressource, mais ce n’est pas suffisant. Il faut également mieux la gérer, car le fait qu’elle soit abondante dans notre pays n’empêche pas qu’il connaisse chaque année de larges zones de sécheresse. L’assainissement des eaux usées constitue aussi un enjeu essentiel : il faut aider les communes rurales à faire face à l’obligation, mal préparée en 1992, d’organiser l’assainissement non collectif, ce qui rend plus évidente encore la nécessité de délibérer sans délai.

Quels sont les objectifs que le débat dont veut nous priver M. Chassaigne doit atteindre ? D’abord, mettre la France en conformité avec ses obligations communautaires. La directive-cadre de 2000 a fixé des échéances qui se rapprochent à toute allure. Il faut agir sans tarder, pour pouvoir appliquer la réglementation communautaire dans le dialogue en fonction d’une vision partagée, plutôt qu’à l’aide de mesures coercitives. Ensuite, rendre le dispositif de redevance des agences de l’eau constitutionnel. C’est urgent. L’occasion n’a pas été saisie, en 1992, de tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel de 1982.

M. le Rapporteur pour avis - Eh oui !

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M. Jérôme Bignon - Les autorités de l’époque n’avaient pas réalisé l’importance de la question. Nous ne manquerons pas cette occasion de corriger le tir. Enfin, améliorer la gouvernance dans le domaine de l’eau. Les personnes et les dispositifs susceptibles d’intervenir sont nombreux et manquent de cohérence. Raison de plus pour délibérer, afin de donner à l’organigramme du pouvoir de décision une structure pyramidale, pour que ses orientations soient traduites le plus efficacement possible.

Nous sommes tous conscients de l’urgence, de la pertinence, de la nécessité. Nous sommes tous conscients que, sur les mille amendements qui ont été déposés, de nombreux, qui enrichissent le texte, seront acceptés par le Gouvernement. Ce débat doit avoir lieu. Ne le retardons pas davantage. Le groupe UMP vous invite à rejeter cette question préalable (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).

M. François Sauvadet - Monsieur Chassaigne, nous ne vous suivrons pas sur la voie que vous voulez nous tracer. Vous qui connaissez le Règlement, vous savez que la question préalable vise à faire décider qu’il n’y a pas lieu de délibérer. Or vous avez pris une part active au débat en commission et vous avez même déposé des amendements !

Mme la ministre a souligné les enjeux qui sont liés à ce texte. Nous aurons un débat sur les assurances concernant les moyens financiers qu’il convient d’apporter aux communes rurales, après la longue période de réflexion autour des systèmes d’assainissement, de la préservation de l’eau potable, de la mise en place des services publics d’assainissement non collectifs.

Nous partageons tous le même objectif, Monsieur Chassaigne : progresser d’ici à 2015 dans la protection de ce patrimoine commun qu’est l’eau. Nous devons pour cela nous dégager de nos a priori et nous doter d’outils modernes pour faire en sorte que les collectivités, les industriels, les agriculteurs se voient un avenir dans la préservation de l’environnement.

Il est de notre responsabilité d’arbitrer, et il nous faut le faire aujourd’hui entre deux aspirations tout aussi légitimes : la préservation de l’environnement et l’impératif de poursuite du développement économique. Cela passera plus par la voie de l’incitation que par celle de la contrainte : c’est dans cette philosophie que le groupe UDF s’inscrit. Il est temps désormais de passer aux choses sérieuses, Monsieur Chassaigne : examiner nos amendements, comme les vôtres.

La question préalable, mise aux voix, n’est pas adoptée.

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DISCUSSION GENERALE


M. Jean Gaubert - Je m’attendais à ce que la demande très argumentée de notre collègue Chassaigne ne soit pas suivie d’effets. Beaucoup a déjà été dit par M. Launay et je voudrais me borner à évoquer quelques sujets.

Nous avons été accusés de ne pas avoir fait ce qu’il fallait en 2002 : vous êtes au pouvoir depuis quatre ans, et c’est seulement aujourd’hui, treize mois après une première lecture au Sénat que le troisième ministre de l’environnement nous présente ce projet de loi ! Certes, ce texte, comme tous les autres, ne contient pas que des mauvaises mesures. Mais nous sommes loin du compte et nous tâcherons de l’améliorer en le rendant plus compatible avec les enjeux, sur lesquels existe un consensus.

Le principe pollueur-payeur et son corollaire, le principe « pas pollueur-pas payeur » ne marquent pas vraiment ce projet de loi. Mais il est injuste et malhonnête de comparer la redevance annuelle acquittée par certains et la subvention pour investissements, qui ne sera perçue qu’une fois. Ayons donc un débat de fond, qui pose les vrais problèmes, afin de trouver les solutions adéquates.

Monsieur le rapporteur, vous nous avez accusés de défendre la répression, tandis que vous optiez pour la persuasion. C’est là un raccourci que vous ne devriez pas emprunter.

M. Patrick Ollier, président de la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire - C’est moi qui l’ai dit, je l’assume


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Mme Janine Jambu - « L’eau fait partie du patrimoine commun de la nation. Sa protection, sa mise en valeur et le développement de la ressource utilisable, dans le respect des équilibres naturels, sont d’intérêt général. L’usage de l’eau appartient à tous dans le cadre des lois et règlements ainsi que des droits antérieurement établis. » Cet énoncé, figurant à l’article premier de la loi sur l’eau du 3 janvier 1992, mériterait d’être complété pour insister plus encore sur la nécessaire préservation de ce bien indispensable à la vie de tout être vivant.

Un milliard d’êtres humains n’ont pas accès à l’eau potable, deux milliards sont privés d’assainissement. Notre pays est lui aussi concerné : selon l’Institut français de l’environnement, 75 % des cours d’eau et 57 % des nappes souterraines sont contaminés par des pesticides ; les zones où la concentration en nitrates est supérieure à 40 milligrammes par litre - le seuil de pollution étant fixé à 50 milligrammes - représentent la moitié du territoire national.

Nous devons faire preuve de volontarisme pour atteindre l’objectif imposé par la directive européenne du 22 décembre 2000 : parvenir à un bon état écologique des eaux d’ici à 2015. Cela suppose de mobiliser des moyens supplémentaires et de promouvoir les bonnes pratiques, en encourageant une agriculture plus respectueuse de l’environnement.

Certes, le projet de loi entend augmenter les moyens des six agences de l’eau. Mais, avec le texte voté par le Sénat, les ménages contribueront à hauteur de 82 % au budget des agences, tandis que les industriels supporteront 14 % de la contribution, et les agriculteurs - qui utilisent les deux tiers de l’eau - 4 % seulement. Ce choix ne nous paraît pas recevable.

Le principe pollueur-payeur - auquel nous préférons d’ailleurs l’expression « responsable-payeur » et que nous refusons d’assimiler à l’achat d’un droit à polluer - est désormais reconnu par la Constitution, via la Charte de l’environnement. Or, sa mise en œuvre ne permettra pas d’inciter à la préservation de la ressource et à la modification des comportements, d’autant que seuls les pesticides sont concernés par la nouvelle redevance pour « pollutions diffuses ».

Au-delà de cette grave insuffisance, nous devons déplorer que ce projet escamote les questions essentielles du prix de l’eau et des modalités de gestion. L’article 41 du projet de loi, relatif à l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques, ne suffira manifestement pas à les épuiser. Or, le débat autour de ces questions a été ramené au premier plan par l’étude polémique de l’UFC Que Choisir de janvier, précédée par plusieurs rapports de la Cour des comptes.

En 1997, les magistrats de la rue de Cambon jugeaient que la hausse du prix de l’eau était bien à mettre en rapport avec la délégation du service. En 2003, ils s’inquiétaient de l’opacité d’une gestion qui profite essentiellement au duopole Veolia-Suez et soulignaient que leur marge par rapport au chiffre d’affaire n’est, en général, pas connue. De leur côté, le Service central des enquêtes et études statistiques et l’Institut français de l’environnement ont observé que la délégation au privé entraînait un surcoût moyen de 27 % pour la distribution et de 20,5 % pour l’assainissement.

Par ailleurs, le prix du mètre cube varie de 1 à 7 suivant les régions : il semble difficile de s’en tenir aux arguments techniques avancés par le Syndicat professionnel des entreprises de services d’eau et d’assainissement. L’exemple des écarts de prix entre les dix communes de l’Île de Ré, alimentées par la même canalisation mais dont les contrats passés avec l’opérateur diffèrent, en témoigne.

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Les collectivités locales s’interrogent donc quant à l’opportunité de renouveler leur confiance aux prestataires de service. Notre groupe a d’ailleurs déposé une proposition tendant à créer une commission d’enquête sur l’impact des délégations de service public de l’eau sur les prix et la transparence du service rendu. D’ores et déjà, certaines collectivités, comme Grenoble, ont fait le choix d’un retour en gestion directe. L’Ile-de-France n’échappera pas à ce débat, puisque Paris est appelé à renégocier les contrats de distribution avec les opérateurs privés en 2009 et que le contrat du Sedif avec Veolia et celui du Syndicat des eaux de la Presqu’île de Gennevilliers avec Eau-et-Force, filiale de Suez, arriveront à échéance en 2011.

Les usagers, qui se montrent particulièrement sensibles aux augmentations du prix de l’eau, souvent sans rapport avec le service rendu, ne comprendraient pas que la piste d’une reprise en régie ne soit pas explorée. 60 % des collectivités compétentes, représentant plus de 80% de la population, ont fait le choix d’une gestion déléguée. Cela donne la mesure des obstacles à surmonter pour la reconquête de la maîtrise publique de l’eau. Confrontées à des informations technologiques et financières toujours plus complexes, elles peinent à analyser les conséquences de ce choix. Malgré le développement de l’intercommunalité, nombre d’entre elles ne disposent pas de capacités financières et d’expertises suffisantes. C’est pourquoi je souhaite que l’on confie à l’ONEMA une mission de conseil et d’assistance auprès des collectivités territoriales.

M. André Chassaigne - Très bien !

Mme Janine Jambu - Cette proposition s’inscrit dans la logique des amendements au moyen desquels notre groupe portera les exigences sociales et démocratiques ignorées par votre texte. Pour plus de transparence, il faut renforcer la présence des usagers dans les instances où se définissent les politiques de l’eau. Ces derniers sont notoirement sous-représentés dans les comités de bassin, issus de la loi de 1964 et qui, en l’état actuel des choses, ne méritent guère leur appellation de « parlements de l’eau ». Pour plus de solidarité, il convient, en nous inspirant des dispositions qui existent concernant le droit d’accès à l’énergie, de prévoir le maintien d’un débit minimal de fourniture d’eau ou encore d’instaurer une tarification sociale pour la première tranche de consommation. L’approvisionnement en eau potable ne devrait pas être interrompu en cas de défaut de paiement par des personnes en situation de précarité et encore moins s’il y a risque d’atteinte à la dignité humaine ou de danger pour la santé. Autrement dit, il s’agit d’inscrire un droit à l’eau dans les législations nationales, comme certains l’ont défendu à Mexico au Forum alternatif mondial de l’eau.

L’eau, parce qu’elle est un patrimoine commun, doit être exclue de la sphère marchande ; chacun doit y avoir accès selon ses moyens. Nous devons défendre, partout où cela est possible, le service public de l’eau. Notre vote dépendra de l’accueil réservé à nos propositions.

M. André Chassaigne - Très bien !

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Mme la Ministre - C’est pourquoi j’attends beaucoup des travaux lancés sur la fiscalité verte à l’initiative de M. le Premier ministre.

Monsieur Chassaigne, vous avez évoqué les questions de gestion quantitative de l’eau, qu’il s’agisse des crues ou des étiages. Vous avez bien voulu admettre que l’article 14 du projet de loi y répondait. Par ailleurs, sans attendre cette loi, j’ai pris des initiatives dans ce domaine en présentant notamment un plan de gestion de la rareté de l’eau en octobre en Conseil des ministres et en signant une charte sur le bon usage de l’eau le 2 mars dernier avec la fédération française de golf.

S’agissant du droit à l’eau, l’essentiel est de le rendre effectif. La France participe à la réalisation des objectifs du millénaire avec une contribution de 368 millions par an d’aide bilatérale et multilatérale. Le Président de la république a souhaité que cette problématique soit au cœur de la réunion du G8 afin de mobiliser les pays les plus riches sur cet enjeu. D’autre part, la loi « Santini-Oudin » de février 2005 permet aux agences de l’eau de s’engager dans la coopération décentralisée.

Vous souhaitez une meilleure gouvernance de l’eau, moi aussi. Pour autant, je fais confiance aux collectivités territoriales pour qu’elle choisisse le mode de gestion de l’eau qui leur est adapté. Votre vision centralisatrice n’est pas la mienne et ne me paraît pas adaptée aux enjeux de la directive cadre…

M. François Sauvadet - Très bien !

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Mme la Ministre - Quant à l’hydroélectricité, le projet de loi tel qu’il est sorti du Sénat constitue un bon compromis entre les impératifs de la lutte contre l’effet de serre et ceux de la préservation des écosystèmes aquatiques, enjeu de la directive cadre.

Monsieur Gaubert, sur le problème des algues vertes, j’ai adressé à Mme la Préfète de la Région Bretagne des instructions pour mettre en œuvre des programmes d’actions nous permettant de respecter la directive européenne sur la pollution des eaux par les nitrates. Par ailleurs, l’article 14 du projet de loi contient des dispositions permettant de généraliser ces programmes d’actions.

Monsieur Sauvadet, je souhaite également que l’argent de l’eau reste à l’eau. La généralisation de ce principe à tous les niveaux est justement l’un des objectifs de ce texte. Quant à l’idée du fonds de réserve proposée par la commission des finances, elle me semble intéressante à première vue. Mais, il me semble préférable d’ajuster au plus près les recettes et les dépenses. J’ai noté que vous étiez favorable à la création du fonds pour l’épandage agricole des boues. C’est une bonne chose, car le recyclage des boues d’épuration en agriculture reste le moyen le plus économique et le plus écologique de les utiliser. S’agissant des comités de bassin, je souhaite également le retour à la parité entre élus et usagers. Enfin, concernant l’exercice de la solidarité rurale par les agences de l’eau, je ne remets pas en cause le souhait du Sénat qu’un plancher soit fixé. Mais, l’expression de ce plancher en montant annuel étant peu praticable, il serait préférable de le globaliser sur la durée du programme.

Monsieur Gaillard, en tant que président de comité de bassin Rhin-Meuse, je sais combien votre appréciation positive sur ce projet est importante. Je reprends à mon compte l’expression d’ « avancée démocratique » : ce projet, en effet, permettra de rendre constitutionnels et de soumettre à l’approbation parlementaire les deux milliards investis chaque année par les agences de l’eau sur la base des redevances qu’elles prélèvent. J’ai noté vos propos sur la responsabilisation des utilisateurs que permettra la mise en place de compteurs individuels dans le cadre de collectifs neufs. Je suis comme vous consciente des relations entre l’eau et la santé. Ce projet comprend des avancées significatives dans la maîtrise des pollutions diffuses par les pesticides qui constitue un enjeu bien supérieur à la pollution par les nitrates.

Monsieur Dumas, le projet constitue un bon compromis entre les impératifs de la lutte contre l’effet de serre et ceux de la préservation des écosystèmes aquatiques. Je ne méconnais pas l’intérêt de la bonne gestion forestière pour la qualité des ressources en eau. Les relations entre forestiers et gestionnaires des ressources en eau doivent sans doute être améliorées mais cela ne relève pas de la loi.

Monsieur Santini, j’ai bien noté vos propos s’agissant des opportunités que pourrait nous offrir la charte de l’environnement en matière de fiscalité écologique. Toutefois, la charte ne nous exonère pas de l’application de l’article 34 de la Constitution qui donne compétence exclusive au Parlement pour voter les règles d’assiette et les taux de redevance, qualifiés d’imposition par le Conseil Constitutionnel. C’est ce qui rend nécessaire l’article 37 du projet. La suppression de l’ONEMA reviendrait à se priver d’un dispositif important visant à renforcer notre capacité technique et entraînerait la suppression du CSP sur les compétences duquel il faut s’appuyer..

M. André Chassaigne - Très juste.

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Pour en savoir plus : Assemblée Nationale

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