André Chassaigne

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi constitutionnelle, adopté par le Sénat, relatif à l’organisation décentralisée de la République

M^me Ségolène Royal - Quel raisonnement vous a donc conduit à ne pas suivre l’avis du Conseil d’Etat ? Je lis cet avis, que le Gouvernement n’a pas distribué aux parlementaires : « L’article 2 n’a pu être adopté dans la rédaction du Gouvernement dans la mesure où faute d’être plus précis, il se borne à une réaffirmation de la jurisprudence administrative et constitutionnelle. Laissant entier le pouvoir d’appréciation des juridictions, il n’aurait pas permis d’éviter un contrôle du type de celui qui existe actuellement sur les conditions de sa mise en œuvre, ni sur sa conciliation avec d’autres principes comme celui d’égalité ».
Le Conseil d’Etat a donc réécrit votre copie en précisant explicitement que si vous vouliez inscrire dans la Constitution un principe différent de celui qui existe déjà dans la jurisprudence, alors vous deviez annoncer clairement la couleur, et écrire que « la loi et le règlement peuvent comporter des dispositions à caractère expérimental, sans que puisse y faire obstacle l’application du principe d’égalité ». En effet ce principe, inscrit dans la Constitution, n’est pas compatible avec celui d’expérimentation législative et réglementaire.
Aussi défendrons-nous des amendements précisant que ce pouvoir d’expérimentation ne pourra pas déroger au principe d’égalité devant la loi.
André Chassaigne - Pourquoi cet article, dont les dispositions ne diffèrent pas fondamentalement de ce qu’autorisait déjà la jurisprudence administrative et constitutionnelle ? Le rapport de la commission des lois apporte une réponse : « Cette consécration constitutionnelle permettra que la conciliation de la pratique de l’expérimentation avec le principe d’égalité soit interprétée de façon moins restrictive ». Il n’est pas exclu, précise le rapport, que cette expérimentation « puisse être utilisée dans des domaines touchant les libertés publiques ou les garanties fondamentales ».
Cela signifie que cette pratique, jusqu’ici admise dans des limites étroites, pourrait désormais couvrir un champ plus large. C’est bien ce qui nous inquiète. Le rapport de la commission des lois du Sénat qui, elle, a fait du bon travail précise : « Par définition, l’expérimentation entraînera une rupture de l’égalité entre les territoires et les individus qui entreront dans son champ, et ceux qui en seront exclus. »
L’objectif du Gouvernement est clair : déléguer certaines de ses missions aux collectivités territoriales sans nécessairement leur donner les moyens d’y faire face, entraînant par là une inégalité entre les citoyens. Cela n’a rien à voir avec des cas d’expérimentation qui existent déjà, comme la régionalisation de la SNCF, qui a permis d’offrir un meilleur service aux populations dans le cadre d’orientations nationales avec des moyens spécifiques. Cette expérimentation a du reste conduit l’Etat à s’engager plus fortement dans le domaine ferroviaire.
La logique gouvernementale est d’autant plus redoutable que l’article 2 ne fixe aucune limite aux domaines de l’expérimentation.
L’éducation ou la santé pourront en faire partie, alors qu’il s’agit de missions nationales de l’Etat. Le domaine régalien de l’Etat pourra lui-même être touché, par exemple la justice, comme l’indique le rapport de la commission des lois.
De plus rien ne garantit que l’expérimentation sera réversible, ni que le législateur ou le pouvoir réglementaire ne pourront pas l’étendre à l’ensemble des collectivités, sans que celles-ci l’aient demandé.
Le Président de la République a d’ailleurs tenu en la matière, le 10 avril à Rouen, des propos qui ne laissent pas de nous inquiéter : « La nation doit aujourd’hui aller beaucoup plus loin en se garantissant contre tout retour en arrière » !
Pour nous, le droit à l’expérimentation ne doit être mis en _uvre que sous la responsabilité de la nation et dans une mesure compatible avec les impératifs d’unité, d’égalité des droits, de solidarité et de cohésion nationales. C’est pourquoi nous demanderons dans un instant la suppression de cet article.
M^me Ségolène Royal - Notre amendement 62 vise donc à supprimer l’article.
Monsieur le Garde des Sceaux, sur quel raisonnement juridique vous appuyez-vous pour considérer que cette disposition est de nature constitutionnelle ? Autrement dit, pourquoi n’avez-vous pas suivi le Conseil d’Etat lorsqu’il vous a demandé de la disjoindre de votre projet ? Mais si cette disposition n’est pas constitutionnelle, retirez-la : on ne peut s’amuser avec la loi fondamentale !
Pourquoi, selon vous, est-il nécessaire d’inscrire une telle disposition dans la Constitution ? Comment conciliez-vous le principe de l’égalité devant la loi et celui de l’expérimentation législative ? Comment combinerez-vous cette dernière avec l’expérimentation sur les transferts de compétences ? Enfin, si cet article était adopté en l’état, le Conseil constitutionnel pourrait-il continuer de s’opposer aux modifications de la loi Falloux, c’est-à-dire de s’opposer à ce que les conditions d’application d’une loi relative à l’exercice de la liberté d’enseignement dépendent de décisions des collectivités, ce qui les rendrait variables sur le territoire ? En d’autres termes, les collectivités vont-elles pouvoir financer librement les investissements et le fonctionnement des établissements privés d’enseignement ?
André Chassaigne - L’amendement 172 est également de suppression.
L’article 2 de votre projet initial disposait simplement que les lois et règlements pourraient comporter des dispositions à caractère expérimental. Les sénateurs, estimant que cette rédaction faisait difficulté, ont précisé que les dispositions concernées devraient porter sur un objet limité, pour une durée également limitée. Ce correctif n’aboutit qu’à un encadrement minimal sans réellement clarifier les choses, et nous ne pouvons donc accepter l’article.
Nous ne saurions, en premier lieu, admettre que l’Etat se défausse sur les collectivités de certaines missions sans leur donner les moyens de les assumer. Ce désengagement entraînera inévitablement une aggravation des inégalités entre citoyens, comme l’a noté le Conseil d’Etat lorsqu’il a suggéré de préciser que le droit d’expérimentation pourra déroger au principe d’égalité. Comme je le relevais à l’instant, la commission des lois du Sénat a porté un jugement identique quand elle écrit que l’expérimentation entraînera par définition une rupture de l’égalité entre les territoires et les individus. Mais peut-être que, pour vous, « vérité en deçà des Pyrénées, erreur au-delà »…
En second lieu, nous estimons que le Parlement n’est pas assez informé du contenu des expérimentations. Une telle modification de la Constitution se devrait d’être plus explicite. Voudrait-on nous faire acheter un âne dans un sac, comme on dit en Auvergne ? (Sourires)
En raison de ce risque grave d’inégalité et de cette imprécision, nous demandons que cette disposition ne figure pas dans la Constitution.
M. le Rapporteur - J’admire les deux orateurs, qui n’ont pas économisé leur énergie ! Cependant, ils n’ont guère clarifié le débat et je vais donc m’efforcer de préciser ce qui est en cause.
Ce projet est équilibré, Madame Royal. C’est par exemple la première fois qu’on explicite dans la Constitution le rôle du préfet. Mais ce texte traite aussi de la déconcentration, ce qui va dans le sens que vous souhaitez. Surtout, il pose que toute généralisation d’une expérimentation ne pourra se faire qu’à l’échelle nationale - à la seule exception de ce qui concerne l’outre-mer (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste). Tout cela conforte l’Etat unitaire.
Pour ce qui est de la décentralisation, il importe d’en distinguer deux formes : la décentralisation décidée par l’Etat et celle qui est demandée par les collectivités territoriales. L’article 2 concerne la première, l’article 4 la seconde. Or vous avez eu tendance à glisser de l’une à l’autre.
Il est de fait que, sous le gouvernement précédent, au nom de la démocratie de proximité, vous avez pu expérimenter dans quelques départements la fongibilité des crédits de préfecture, par exemple. La décentralisation du fait de l’Etat est par conséquent pleinement reconnue. Pourquoi donc inscrire dans la Constitution ce qui existe, depuis les années soixante d’ailleurs ? Parce qu’il a paru utile de répondre aux observations du Conseil d’Etat sur la capacité qu’a l’Etat d’expérimenter dans son domaine, en dehors d’objectifs « impérieux », ainsi que de parer aux difficultés soulevées par les nombreuses conditions que posait le Conseil constitutionnel. Mais il y a une deuxième raison à cet article 2 : sans lui, il serait plus facile de décentraliser à la demande des collectivités, en vertu de l’article 4, qu’à l’initiative de l’Etat ! Ce serait un comble ! Nous devions par conséquent établir une symétrie de moyens.
M. Chassaigne n’a cessé de brandir la menace d’une rupture de l’égalité : visiblement, il ignorait que ce droit à l’expérimentation existait depuis longtemps (Exclamations sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains).
André Chassaigne - Quel donneur de leçons !
M. le Rapporteur - Non, mais je vous ai écouté, non sans mérite ! Si les principes ont été bousculés, disais-je, ils l’ont été depuis quarante ans ! La nouveauté est donc ailleurs : dans cette symétrie de moyens, inscrite dans la Constitution. Au lieu de donner des recommandations, le juge devra suivre celles du constituant : n’est-ce pas de loin préférable ?
Je pense avoir démontré qu’il était indispensable d’inscrire ce double droit de décentralisation dans notre loi fondamentale !

[…]
M. Jean-Pierre Brard - En 1969, le général de Gaulle expliquait que pour certains juristes, le référendum apparaît comme « fâcheux et normal » et que « malgré ces objecteurs », il l’avait institué en 1945 « pour qu’il rouvre la porte à la démocratie ».
Il poursuit ainsi : « J’ai établi, alors, une Constitution nouvelle et l’ai soumise au pays par un référendum. Mais, dès lors que le référendum s’était imposé, d’abord comme le moyen éclatant de rétablir la République au lendemain de la Libération, ensuite comme la source d’institutions de notre actuel régime, tout commandait de le prévoir désormais comme un recours normal en matière constitutionnelle. De fait, c’est ce que la Constitution de 1958 a prévu de manière tellement explicite qu’il est incroyable qu’on puisse le nier. »
Aujourd’hui, votre gouvernement, votre majorité vont-ils le nier et renier ainsi le général de Gaulle ? (Protestations sur les bancs du groupe UMP)
Cette réforme dont vous proclamez l’importance sera-t-elle faite sans le peuple ? Craignez-vous à ce point le verdict populaire que vous préférez donner au Sénat une victoire posthume sur le général de Gaulle ? (Applaudissements sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains et du groupe socialiste ; protestations sur les bancs du groupe UMP)
André Chassaigne - Cet article, profondément choquant, résulte d’un caprice dont personne, à ce jour, ne comprend les motivations mais qui aura des conséquences très graves. Il prévoit en effet de renforcer les compétences d’une Chambre qui, selon l’article 24 de la Constitution, assure la représentation des collectivités territoriales et des Français établis hors de France. Ainsi, pour des raisons inexpliquées, le Gouvernement s’apprête à donner la primauté au Sénat, qui n’est pas élu au suffrage universel direct. Cette décision n’est pas conforme au système bicaméral que connaît notre pays depuis 1946, et la différence de légitimité démocratique entre les deux assemblées milite contre tout renforcement des prérogatives du Sénat au détriment de notre assemblée.
De plus, la définition des projets de loi appelés à être examinés en premier lieu par le Sénat est trop floue pour ne pas susciter un contentieux considérable devant le Conseil constitutionnel. Pire : le processus est en lui-même évolutif, puisque le projet qui nous est soumis aura pour conséquence d’accroître démesurément les pouvoirs des collectivités locales. De ce fait, des textes en nombre croissant relèveront de cet article, et les pouvoirs du Sénat ne cesseront de se renforcer. Ainsi sera-t-il amené, au fur et à mesure des transferts de compétences, à être saisi en premier de l’évolution du RMI ou du statut des ATOSS…
M. Guy Geoffroy - C’est faux !
André Chassaigne - Les actes de foi, les effets de manches et les affirmations péremptoires ne font pas une réponse ! (Applaudissements sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains et du groupe socialiste) D’ailleurs, les propos tenus en commission par notre rapporteur pour avis devraient suffire à faire supprimer l’article, et je me fais un plaisir de vous les rappeler : « Le texte adopté par le Sénat est loin d’être sans portée, car il risque de limiter le droit d’amendement du Gouvernement, voire des députés… Par ailleurs, la notion de « principal objet » conduirait à appliquer le droit de priorité à des dispositions qui ne relèveraient pas de la libre administration des collectivités locales, dès lors qu’elles seraient présentées dans un projet de loi qui entrerait à titre principal dans le champ de l’article 3 ».
M. Méhaignerie rappelait d’autre part que « les ressources des collectivités locales entrent de facto chaque année dans le champ des lois de finances ».
On le voit, la primauté accordée au Sénat peut prendre des proportions considérables, et créer d’innombrables blocages. J’en veux pour premier exemple ce qui se passe aujourd’hui, ici même : nous sommes victimes d’une véritable guerre de tranchées, destinée à ce qu’aucun amendement ne soit adopté ! Voilà de premiers travaux pratiques édifiants !
L’examen de la place du Sénat dans nos institutions est nécessaire et urgent, ce qui suppose une réflexion globale sur une réforme de fond de la seconde Chambre. Mais ce n’est pas en lui attribuant quelques compétences supplémentaires au hasard d’une révision constitutionnelle qu’on fera mieux comprendre son rôle.
C’est pourquoi nous avons déposé un amendement de suppression de cet article (Applaudissements sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains et du groupe socialiste).
M. Jean-Luc Warsmann - Que n’entend-on pas ! Coup d’Etat permanent, corporatisme… Ces propos sont d’autant plus excessifs que l’article ne remet pas en cause les prérogatives de l’Assemblée nationale (Protestations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains). D’ailleurs, on ne compte pas les grands textes que le gouvernement Jospin a choisi de soumettre au Sénat en premier. Je n’en citerai que deux : le texte relatif au droit de vote des ressortissants de l’Union européenne et celui tendant à l’inscription automatique des jeunes majeurs sur les listes électorales. Mais il y en a eu bien d’autres ! (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains)
[…]
M. Jean-Pierre Brard - C’est tout de même le deuxième personnage de l’Etat, qui, semble-t-il, a l’oreille du premier, et vous ne pouvez tenir ses propos pour de simples billevesées. Des orateurs de l’opposition et aussi de la majorité ont posé des questions qui sont restées sans réponse. M. Jean-Louis Debré lui-même partage nos préoccupations : au-delà des clivages politiques, est en question ici l’attachement à la démocratie. Que se passera-t-il si le Sénat vote l’exception d’irrecevabilité ? Le précédent de 1978 montre que le Sénat a déjà réussi à fusiller des textes, vous voulez lui donner la possibilité constitutionnelle de le faire. MM. Clément et Méhaignerie, parlementaires expérimentés et habiles…
André Chassaigne - Et suffisants !
[…]
La séance, suspendue à 0 heure 35, est reprise à 0 heure 45.
M. le Président - Je suis saisi de six amendements de suppression. La parole est à M. Myard pour défendre le premier.
André Chassaigne - Rappel au Règlement ! (Protestations sur les bancs du groupe UMP)
M. Jean-Luc Warsmann - Vous prétendez défendre les droits du Parlement, mais vous ne faites que de l’obstruction ! C’est une honte !
M. Guy Geoffroy - Sur quel article vous fondez-vous ?
André Chassaigne - Je poursuivrai lorsque les aboyeurs se seront tus.
M. Jean-Luc Warsmann - Sur quel article vous appuyez-vous, et pour dire quoi ?
André Chassaigne - Comme tous, j’ai écouté les explications de M. Clément, particulièrement laborieuses mais très intéressantes lorsqu’on parvient à les décrypter : j’y trouve pour ma part la démonstration que ce texte est vide de tout contenu… (Exclamations sur les bancs du groupe UMP)
M. Jean-Luc Warsmann - C’est une honte absolue !
M. le Président - Je vous prie de vous en tenir au rappel au Règlement que vous avez annoncé.
André Chassaigne - Compte tenu de la démonstration faite par M. Clément, je demande donc aux ministres présents de nous donner des explications complémentaires…
M. le Président - La parole est à M. Myard (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste).
André Chassaigne - Je demande une suspension de séance (Exclamations sur les bancs du groupe UMP).
M. Jacques Myard - Le sujet est d’une importance particulière, ce qui m’a conduit à déposer l’amendement 50 auquel le Gouvernement s’opposera, je le sais. Mais, demandait Disraeli, faut-il voter par discipline ou selon sa conscience ?
M. Jean-Pierre Brard - Vous êtes un homme honorable.
M. Jacques Myard - Je n’ai pas besoin de votre aide. Je ne fais pas de procès d’intention à personne, et je pense que l’on peut débattre de la loi fondamentale sans tenir des propos excessifs. J’estime cependant qu’il n’est pas dans l’intérêt du Gouvernement - surtout après ce qu’a dit M. Clément -…
M. le Rapporteur - Et voilà que c’est ma faute !
M. Jacques Myard - …d’introduire dans la Constitution un article qui lie l’exécutif en l’empêchant de choisir la Chambre sur le bureau de laquelle il veut déposer les projets de loi. Contrairement à d’autres, je ne pense pas que l’équilibre soit rompu entre les deux Chambres, puisque l’Assemblée conserverait le dernier mot. Il faut donc ramener ce débat à ses justes proportions : l’article 3 ne bouleverserait pas nos institutions, mais il n’est de l’intérêt de personne d’édicter des règles rigides. C’est pourquoi mon amendement 50 est de suppression.
André Chassaigne - Je demande une suspension de séance (Huées sur les bancs du groupe UMP).
M. le Président - La séance est suspendue pour deux minutes (Exclamations sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains et du groupe socialiste).
M. Guy Geoffroy - Vous avez eu 3 % et vous obtenez deux minutes, c’est bien payé !
La séance, suspendue à 0 heure 48, est reprise à 0 heure 52.
[…]
M^me Ségolène Royal - Au nom du groupe socialiste, je demande une suspension de séance (Tumulte sur les bancs du groupe UMP). L’article 3, scandaleux et sectaire, porte atteinte à la dignité de l’Assemblée. Si la majorité est heureuse de le voter, elle s’en expliquera avec ses électeurs, mais ce ne sera pas notre cas.
M. le Président - Je vous prie de bien couloir écouter ceci : « La répétition de suspensions pouvant mettre en échec les prérogatives constitutionnelles du Gouvernement en matière d’ordre du jour prioritaire et les décisions de la Conférence des présidents sur la tenue des séances publiques, les Présidents de séance sont fréquemment appelés, en vertu des pouvoirs généraux que leur donne l’article 52 du Règlement, à réduire la durée des suspensions demandées, à différer les suspensions, voire à s’opposer aux demandes elles-mêmes ». Je vous ai octroyé deux suspensions en un bref laps de temps : je refuse donc votre nouvelle demande (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains ; applaudissements sur les bancs du groupe UMP). Vous avez la parole sur votre amendement 67.
M. André Chassaigne - Je sollicite une suspension !
M^me Ségolène Royal - Je demande à nouveau une suspension.
M. le Président - Je confirme ce que je viens de vous dire. Vous avez la parole sur votre amendement (Protestations sur les bancs du groupe socialiste).
[…]
A la majorité de 53 voix contre 24 sur 77 votants et 77 suffrages exprimés, les amendements 50, 67, 101 et 113 ne sont pas adoptés (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP ; exclamations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains).
[…]